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 序言 不确定性条件下的积极财政政策

 Ⅰ 总报告

  B.1 2017年中国的积极财政政策及综合评估

   一 2017年中国积极财政政策的特征

    1.特征之一：从“积极”到“积极有效”

    2.特征之二：从“需求侧总量”调控到“供给侧结构性”调控

   二 2017年中国积极财政政策分类通览

    1.农业供给侧结构性改革相关的财政政策

    2.支持“大众创业、万众创新”的财政政策

    3.进出口财政政策

    4.促进生态文明建设的财政政策

    5.政府与社会资本合作（PPP）及政府采购相关财政政策

    6.地方政府性债务管理政策

    7.支持重点领域、重点产业发展的结构性财政政策

    8.财政体制机制改革的相关政策

   三 2017年积极财政政策效果评估

    1.经济增长平稳且风险不增，经济结构持续优化

    2.经济新动能加快形成，发展质量与效益持续好转

    3.深化供给侧结构性改革，助推供求关系实现螺旋上升新均衡

    4.民生保障更加有力，社会事业发展成效显著

    5.生态文明建设扎实推进，部分领域改善明显

  B.2 2018年中国财政政策展望：面向公共风险管理的财政政策

   一 公共风险管理视角下的财政政策

    1.内涵及功能定位

    2.政策目标

    3.政策本质

   二 减少经济运行不确定性的财政政策

    1.实施重点领域的减税降费政策

    2.精准发力支持经济结构调整

    3.支持推动城乡区域协调发展

    4.避免财政政策过于依赖赤字扩张

   三 减少社会发展不确定性的财政政策

    1.支持提高民生保障和改善民生水平

    2.支持绿色发展，矫正生态脆弱性

    3.加大扶贫投入，重在提升人的能力和动力

   四 减少改革不确定性的财政政策

    1.完善财税制度，充分发挥财税制度的自动稳定效应

    2.深化财政体制改革，建立中央与地方间风险分担机制

    3.完善预算管理，建立政府与市场、政府与社会之间的风险分担机制

    4.深化税制改革，建立政府与市场、政府与社会之间的风险分担机制

 Ⅱ 财政与宏观经济篇

  B.3 2017年中国经济社会及财政运行特点分析

   一 2017年经济运行特征：稳中有进

    （一）经济增长好于预期，经济质量表现良好

    （二）投资、消费、出口结构不断优化

     1.投资结构优化升级

     2.消费升级速度加快，新兴消费热度不减

     3.对外贸易质量不断提高

    （三）新旧动能接续转换加快

     1.新旧动能转换特征

     2.新旧动能转换带来结构性增长

    （四）工业品出厂价格指数（PPI）对2017年工业经济贡献明显

   二 2017年社会运行特点分析

    （一）人口结构变化

     1.年龄结构分析

     2.人口的城乡与区域分布

     3.人口流动

    （二）收入分配结构变化

     1.国民收入分配结构变化

     2.不同收入组的收入差距

     3.城乡居民收入差距

     4.不同行业工资收入差距

    （三）劳动力市场变化

     1.总体就业平稳

     2.新增就业的行业需求分布

     3.技术进步对就业的影响

   三 2017年财政运行特点分析

    （一）2017年中国财政收支总体特征

    （二）财政收支结构分析

     1.社会性支出变化

     2.税收结构特征

     3.区域财政收支特征

   四 2018年需关注的风险

    （一）工业品出厂价格指数（PPI）大起大落的风险

    （二）居民消费疲软的风险

    （三）房地产价格仍有较强上涨预期带来的风险

    （四）经济、金融、财政风险的转移与叠加风险

  B.4 2018年中国经济社会形势及财政收支预测

   一 2018年全国经济社会形势预测

    （一）GDP预测

    （二）投资预测

     1.资本形成总额预测

     2.民间固定投资完成额预测

    （三）消费预测

    （四）货物和服务净出口预测

    （五）通货膨胀率预测

    （六）PPI预测

   二 2018年财政收入及重点税收预测

    （一）财政收入的预测

    （二）模型主要指标的预测

     1.税收收入的整体预测

     2.国内生产总值的预测

     3.财政收入的预测

    （二）国内增值税收入预测

     1.工业

     2.批发零售业

     3.交通运输、仓储与邮政业

     4.信息传输、计算机服务和软件业

     5.科学研究、技术服务和地质勘查业

     6.租赁和商务服务业

    （三）企业所得税预测

    （四）国内消费税收入预测

    （五）进口货物增值税，消费税收入预测

    （六）资源税收入预测

    （七）个人所得税收入预测

    （八）政府性基金收入

     1.国有土地使用权出让金收入预测

     2.部分政府性基金收入预测

    （九）关于财政收入的几点思考

     1.对财政收入的总体分析

     2.对财政收入的具体分析

   三 2018年财政支出及重点项目支出预测

    （一）近期财政支出现状与效益

     1.2017年前11个月公共财政支出状况

     2.2017年前11个月政府性基金支出情况

     3.财政支出效益

    （二）财政支出对GDP的拉动作用研究

    （三）财政支出总量预测

    （四）财政主要支出项目预测

     1.教育支出的预测

     2.财政医疗卫生与计划生育支出预测

     3.财政社会保障支出预测

     4.财政交通运输支出预测

     5.财政科技支出预测

     6.农林水事务支出预测

   附录

 Ⅲ 政策评估篇

  B.5 中国的政府投资效果分析

   一 政府投资的界定范围

    （一）政府投资统计口径与说明

     1.投资分类

     2.政府投资统计口径说明

      （1）国有全社会固定资产投资

      （2）国家预算内资金

      （3）财政支出中的政府投资

     3.国有全社会固定资产投资趋势

     4.国家预算内资金投资趋势

     5.财政支出中的政府投资

      （1）财政支出中的政府投资趋势

      （2）财政一般公共服务支出和支出结构

    （二）政府投资效果评价说明

   二 政府投资效果评价

    （一）经济效果

     1.整体经济效果

      （1）市场经济活跃度

      （2）宏观经济均衡调节——政府投资增长与通货膨胀率的逆周期调节

      （3）优化投资结构与带动就业

      （4）政府投资与民间投资关系

     2.宏观经济效果

      （1）GDP基本情况和投资效率

      （2）财政收入逐年增长、税收结构更趋合理

      （3）投资拉动就业情况

     3.微观经济效果

      （1）消费基本情况

      （2）居民人均收支增长与结构优化

      （3）社会消费品零售额比重增长趋缓

      （4）能源投资与产出效果

      （5）科技投资与产出效果

    （二）社会效果

     1.教育投资与产出效果

      （1）教育投资

      （2）教育投资的产出效应

     2.公共设施投资带动城镇化提速

     3.卫生费用及基本情况和人口平均预期寿命

     4.文化支出与产出效应

     5.社会治安和犯罪率

     6.旅游业发展情况

    （三）生态环境效果

     1.造林总面积

     2.自然保护区

     3.环境治理投资与产出效果

   三 政府投资效果小结

   四 关于政府投资的政策建议

  B.6 中国的营改增改革评估

   一 营改增试点改革实践进展

    （一）营改增试点改革背景

    （二）试点改革推进情况

    （三）改革决策与推进策略评价：守正出奇、成功不易

   二 营改增试点改革成效评估

    （一）营改增的改革效应

     1.统一货物和服务税制，推动税制完善，并倒逼财政体制改革

     2.优化市场主体公平竞争的税收环境，提升市场在资源配置中的决定性作用

     3.牵引社会改革，促进社会建设和改善民生，激化社会主体活力

    （二）营改增的减税效应

     1.扩围、转型和税制转换多渠道减税，“保证所有行业税负只减不增、绝大多数企业税负只减不增”

     2.原增值税纳税人与试点纳税人全面受益，对盈亏“临界点”企业“雪中送炭”

    （三）营改增的预期效应

     1.减少宏观经济运行中的不确定性，稳定市场预期、增强企业信心和改善宏观经济运行

     2.减少产业结构优化中的不确定性，促进产业结构升级和新业态融合发展

     3.减少企业生产经营、创新不确定性，促进企业优化经营模式、提升创新意愿

     4.有利于增强服务贸易出口竞争力，促进出口贸易结构优化

    （四）基本结论

   三 营改增后增值税有待进一步完善之处

    （一）增值税税率档次过多

    （二）增值税抵扣链条有待全面打通

    （三）小规模纳税人管理制度有待完善

    （四）过渡性政策偏多，部分行业政策有待进一步明确

    （五）征管有待提升，纳税服务有待加强

   四 进一步完善增值税制度的建议

    （一）适当简并增值税税率档次

    （二）扩大增值税进项抵扣范围，健全增值税抵扣链条

    （三）完善小规模纳税人管理制度

    （四）规范、清理过渡期政策和优惠政策，进一步完善金融业等行业增值税制度

    （五）优化税收征管机制和纳税服务

    （六）从长远考虑，推进增值税立法

    （七）与其他税种联动改革，为直接税改革提供空间

  B.7 中国积极财政政策的区域性效果

   一 引言

   二 积极财政政策衡量与区域性效果分析的视角

    （一）区域积极财政政策测算

     1.财政收支平衡缺口（率）

     2.政府投资

    （二）积极财政政策区域性效果

     1.经济效果

     2.社会效果

     3.乘数效应

    （三）积极财政政策的区域性效果分析视角

     1.区域经济学分析视角

     2.空间经济学分析视角

   三 积极财政政策在四大区域实施效果的差异

    （一）经济效果区域差异描述与分析

     1.对经济增长的影响

     2.对民间投资的影响

     3.对居民消费的影响

     4.对就业水平的影响

    （二）社会效果区域差异描述与分析

     1.提高教育服务供给水平

     2.提高医疗服务水平

     3.减少贫困

    （三）乘数效应

   四 积极财政政策区域性（经济、社会）效果分析

    （一）面板模型的建立

    （二）被解释变量与解释变量的说明与描述

    （三）面板模型回归结果分析

     1.经济效果

      （1）对经济增长影响的区域效果

      （2）对民间投资影响的区域效果

      （3）对居民消费影响的区域效果

      （4）对就业影响的区域性效果

     2.社会效果

      （1）对教育供给水平影响的区域性效果

      （2）对医疗供给水平影响的区域性效果

      （3）对农村贫困发生率影响的区域性效果

   五 积极财政政策区域性（经济、社会）效果的空间计量分析

    （一）空间计量模型的建立

    （二）空间相关性检验

    （三）积极财政政策区域性效果的空间探讨

   六 结论与对策建议

 Ⅳ 风险管理篇

  B.8 财政、货币金融政策有机配合以共御风险

   一 宏观风险与政策调控取向

    （一）风险管理与政策调控

     1.风险管理的基本原则与指标体系

      （1）基于损前目标的构成指标

      （2）基于损后目标的构成指标

     2.风险管理与效率管理的关系

     3.政策调控：从效率管理到风险管理的体系性转变

      （1）做好公共政策风险评估

      （2）做好新政策的解释工作，做好风险沟通，应对信任危机

      （3）未雨绸缪，应对极小概率事件的极端情况

      （4）提高政策的公众参与度，重视网络民意，重新看待公共政策评价标准

      （5）加强内部管理，降低政策风险

    （二）宏观风险的构成与现状

     1.高杠杆风险

     2.资产泡沫风险

     3.地方政府性债务风险

     4.社会保险体系的可持续风险

    （三）宏观风险管理的政策调控取向

     1.稳政策：继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策

     2.稳环境：综合性搭配运用多种宏观政策手段

     3.稳预期：优化制度环境稳定宏观环境

   二 基于风险共御的财政金融政策治理原则

    （一）财政金融政策治理的主要原则

     1.解决矛盾，化解风险

     2.顺应经济规律，突破矛盾节点

     3.坚持重点应对和全面调控的齐头并进

     4.形成突破口和稳定器，主动引领新常态

    （二）财政、金融政策共御风险的基本框架

     1.化解资产泡沫，防止资产价格异动，维持金融和经济发展环境基本稳定

     2.稳定投资增长，控制地方政府性债务，保持企业正常经营，并维护就业和收入形势的基本稳定

     3.优化企业融资结构，通过降低杠杆、控制成本、增加资金规模等方式，推进企业运营，实现结构改革和创新发展

     4.降低经济的运行成本，提升社会保障水平，实现养老等社会保险在降费提质基础上的可持续发展，推动全社会创新创业

    （三）政策取向

     1.税收政策：促进投资、生产性减税、推动结构调整

     2.支出政策：加大投资力度，完善市场机制，支持企业降低杠杆

     3.货币金融政策：维护资产价格稳定，推动融资和股债结合，降低企业融资成本，形成双支柱调控框架

   三 基于宏观风险管理的财政政策框架

    （一）财政政策在风险共御中的基本框架

    （二）税收政策的宏观风险管理调控框架

     1.以降低成本、减少生产性企业税费负担为目标的税收政策

      （1）进一步完善增值税制度，简化税率，适当下调税率

      （2）继续深化资源税改革，清理与整合涉及矿产资源的收费、基金

      （3）加快推进环境税改革，整合相关税费

      （4）清理各类行政性收费、基金和涉企收费，减轻企业负担

     2.以促进市场自主投资、形成需求支撑为目标的税收政策

      （1）完善增值税抵扣链条，激发投资动力

      （2）完善创新型产业的税收引导政策

      （3）完善环保型产业的税收引导政策

      （4）完善针对小微企业的税收引导政策

     3.以支撑产业升级、淘汰“僵尸企业”为目标的税收政策

      （1）完善加速折旧的政策

      （2）完善研发费用加计扣除政策

      （3）建立技术研发准备金制度

      （4）完善投资抵税政策

      （5）完善消费税制度

    （三）支出政策的宏观风险管理调控框架

     1.以化解资产风险、加大对实体经济的投资为目标的支出政策

      （1）预算内基础设施投资和经济建设支出

      （2）政府与社会资本合作（PPP）开展的投资

      （3）政府性投资和引导基金机制

      （4）风险分担型、保障型的财政支出安排

     2.以降低经济运行成本，有效补齐市场短板为目标的支出政策

      （1）消除垄断影响，推动垄断行业改革

      （2）减少市场扭曲，维护要素市场效率

      （3）完善市场体系，支持商品市场出清

      （4）建构服务环节，支持消费和生产转型

      （5）推进新型基础设施，构建智能化市场体系

     3.以减低杠杆、优化融资结构为目标的支出政策

      （1）支持股权式融资的发展

      （2）支持债转股改革的推进

      （3）创新股债结合融资模式

      （4）推进资产证券化

   四 基于宏观风险管理的货币金融政策

    （一）货币金融政策在宏观风险管理中的基本框架

    （二）以化解泡沫、维护资产价格为目标的货币金融政策

     1.资产质押或购买计划（如MLF）

     2.债转股安排

     3.资产证券化或新资产包（如MBS、ABS）

     4.推动产权市场和产权交易的发展

    （三）以降低杠杆、优化融资结构为目标的货币金融政策

     1.推进股权式融资的发展

     2.股债联动的融资模式推进

     3.基础权和衍生权分立联动的资产管理方案

     4.推行金融锚产品并建立资产直接置换机制

    （四）以降低成本、支持生产性企业发展为目标的货币金融政策

     1.利率政策

     2.信贷政策

     3.金融收费政策

     4.风险管理和市场准入政策

     5.抵押补充贷款

     6.企业保理或应收账款服务安排

     7.直接股权式融资

     8.直接债权式融资

   五 构建财政、金融政策调控体系共御风险

    （一）以夯实实体经济构建化解宏观风险的基本根基

     1.正确应对生产性固定资产的折旧压力，实现创新转型与企业生产激励有效协调

     2.有序处置非金融企业的高杠杆压力，防范企业现金流、资产稳定性和宏观金融风险

     3.综合运用财政金融政策，支持实体经济投融资自循环，化解金融脱实向虚的风险

     4.推进实体经济平稳快速发展，以创新引领实体经济转型升级

    （二）着力防控资产泡沫，维护资产市场的平稳有序

     1.严格控制房地产市场的投资性需求，促进房地产市场平稳健康发展

     2.坚持汇率市场化改革方向，正确应对汇率风险

  B.9 地方政府债务风险管理

   一 地方政府债务的源与流

    （一）宏观视角下的地方政府债务

     1.市场化

     2.工业化

     3.城镇化

    （二）体制性因素带来的地方政府债务

     1.中央—地方收支划分体制

     2.间接融资为主的融资体制

     3.政府官员考核晋升机制

    （三）地方政府债务结构现状

     1.地方政府债务分类：政府债务与政府性债务

     2.地方政府债务分类：一般债务与专项债务

     3.地方政府债务的纵向结构

     4.地方政府债务的期限分布结构

   二 地方政府债务管理中存在的问题

    （一）地方政府债务刚性增长趋势不变

     1.地方举债背后的道德风险

     2.实质性的债务问责机制尚未完全建立

     3.人大对地方政府债务的监督有效性不足

     4.养老隐性债务向直接债务转换

     5.生态环保修复的历史欠账

    （二）地方政府举债方式多元化

     1.融资平台变相举债

     2.PPP（政府和社会资本合作）和政府投资基金的变相举债融资

     3.违法违规融资担保

     4.政府购买服务不规范导致的举债行为

     5.其他变相举债行为

    （三）地方政府债券的市场定价机制尚未形成

     1.地方政府债券发行的行政化色彩浓厚

     2.地方综合财务报告制度不完善

     3.地方政府信用评级市场不发达

   三 地方政府债务风险管理改革

    （一）债务存量风险化解

     1.地方政府债务限额管理

     2.地方政府债券置换

    （二）债务增量风险控制

     1.严格债务合规性审查

     2.剥离地方政府融资平台政府融资功能

     3.行政问责终身制

    （三）扩大专项债券品种

     1.发行土地储备专项债券

     2.发行收费公路专项债券

     3.发行PPP项目专项债券及推广资产证券化以减轻PPP融资压力

    （四）建立债务风险预警及处置机制

     1.债务风险预警机制

     2.债务风险分级相应处置

   四 政府债务风险管理改革方向：从制度主义转向行为主义

    （一）行为不确定性的来源：四大背离

     1.动机与结果的背离

     2.个体和整体的背离

     3.惯性与趋势的背离

     4.外部性与内部性的背离

    （二）行为主义指引下的公共债务管理模式：三大转向

     1.从固守制度转向遵守契约精神

     2.从单向管理转向多元治理

     3.从微观审慎转向宏观审慎管理

     4.建立完备的债务问责机制来彻底扭转债务刚性增长态势

     5.扩大部分地区地方债市场化发行规模

 社会科学文献出版社皮书系列

 《财政蓝皮书》编委会

本报告围绕中国财政政策的相关问题进行撰写，共分为四大板块。第一大板块为总报告，包括两个部分，在回顾2017年财政政策的同时对2018年的财政政策进行展望。其中《2017年中国的积极财政政策及综合评估》提出2017年财政政策呈现出从“积极”向“积极有效”转变、从“需求侧总量”调控向“供给侧结构性”调控转变的特征。并对2017年积极财政政策进行分类通览，发现其在农业、双创、进出口、生态文明建设、政府与社会资本合作、地方政府性债务管理等多方面着重促进落实“供给侧结构性改革”。最后指出积极财政政策在稳定经济增长、降低实体经济成本、推动供给侧结构性改革、推进财税体制改革等方面发挥了重要作用。《2018年中国财政政策展望：面向公共风险管理的财政政策》从公共风险管理视角出发，指出未来财政政策应当满足减少经济、社会发展和改革的不确定性的要求，并针对每个方面分别提出了具体建议。第二板块为财政与宏观经济篇，包括两个部分，分别对我国经济社会形势和财政运行状况进行回顾与预测。《2017年中国经济社会及财政运行特点分析》总结了2017年中国经济社会及财政运行的特点并提出未来需关注的风险。报告指出，经济运行方面：供给侧结构性改革成效显著，投资、消费、出口结构不断优化，新旧动能转换加快，从行业、区域、微观等方面看，中国经济上行动力较强，经济运行情况较好。社会运行方面：就业好于预期；人口老龄化加快，人口流动放缓；城乡居民收入分配差距缩小，非农行业收入增长较快。财政运行方面：社会性支出不断增长，财政收入质量改善，税收结构较为合理，区域财政收入趋于平衡。《2018年中国经济社会形势及财政收支预测》通过构建ARIMA模型，利用相关数据，对2018年中国经济社会形势以及财政收支和重点税收进行了预测。经济社会方面：GDP增长率将小幅回落至6.6%；投资仍然保持中高速增长，其中民间投资增速较低，需要引起高度重视；最终消费支出增速为11.74%，网上消费增速强劲；货物和服务净出口波动较大；CPI温和上涨；PPI上涨幅度小幅回落。财政收入方面：财政收入仍然保持较高速度增长，质量进一步提高，税收收入增长较快，非税收入将进一步规范。其中，国内消费税、企业所得税、个人所得税、资源税、国内增值税等都将实现高速增长；进口货物增值税、消费税相对增长缓慢。财政支出方面：财政支出将保持中速增长，结构将进一步优化，重点支出将进一步得到有效保障。其中社会保障支出增速达到15.5%；科技和农林水事务支出将继续保持中高速增长态势；基数较大的教育支出、财政医疗卫生支出缓慢增长；交通运输支出基本不变。第三板块为政策评估篇，包含三个部分，分别对政府相关政策进行分析评估。其中《中国的政府投资效果分析》通过对政府投资效果进行定量计算，对政府投资在经济、社会、生态环境所产生的效果进行了评价，并提出了相关政策建议，认为要提高欠发达地区以及农村的政府投资比重，引导或挤入民间投资，缩小城乡贫富差距和生活水平。《中国的营改增改革评估》回顾了营改增试点改革历程，并运用定性分析以及统计数据和问卷调查等量化分析方法，全面评估了营改增试点改革5年多的实施情况及取得的积极成效，重点分析了营改增试点改革的改革效应、减税效应和预期效应，得出营改增试点改革基本实现了预期改革目标的结论。报告还指出，由于增值税制度的复杂性，我国增值税仍有进一步改革和完善的空间，并提出了相应的建议。《中国积极财政政策的区域性效果》基于区域经济学视角，分四大区域实证分析了积极财政政策产生的经济效果和社会效果。经济效果方面主要研究了积极财政政策对区域经济增长、民间投资、民间消费和就业的影响；社会效果方面主要研究了积极财政政策对区域教育水平、医疗水平以及贫困发生率的影响。研究发现：积极财政政策在不同区域的经济效果和社会效果存在差异。考虑区域财政竞争后，使用空间计量模型进一步实证研究了积极财政政策产生的经济、社会效果。第四板块为风险管理篇，包含两个部分，对各类风险进行分析，研究相应的风险应对措施。《财政、货币金融政策有机配合以共御风险》从宏观风险的管理入手，提出了宏观风险管理的政策调控取向，构建了基于风险共御的财政金融政策调控框架，分别探讨了开展宏观风险管理的财政税收政策和货币金融政策，并基于当前的宏观经济风险提出了较为完整的财政金融政策共御风险的机制和政策搭配。《地方政府债务风险管理》首先从考察地方政府债务的流变入手，分析在工业化、市场化、城市化这些大的宏观背景下研究地方政府债务是如何发生发展的，以及通过央地收支划分的财政体制、投融资体制以及官员晋升体制来分析地方政府债务变化，并对当前地方政府债务的层级结构、期限结构进行描述；其次对地方政府债务管理中存在的问题进行分析；再次介绍当前财政的政府债务管理改革举措；最后针对现有制度主义思维下的管理失效进行反思，从行为主义角度提出了政策建议。