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经济发展中的中央与地方作用图书
II ruolo delle amministrazioni centrali e periferiche per lo sviluppo economico
[内容简介] 当前，如何协调处理好中央与地方关系是各国都面临的问题。经济全球化拓宽了各国中央政府的活动空间，也使地方政府直面复杂多变的国际环境，原有的中央与地方关系格局已不能适应经济全球化的需要。本书立足于中国与意大利两国的比较研究，探索这一问题的解决路径，从而既能够加强中央的宏观调控职能，也能够调动地方政府的积极性、主动性，使之能高效地引导本地市场的健康发展，迎接全球化的挑战。
相关信息
编委会
上篇 对中国中央与地方关系的研究
中国中央与地方关系：政治与行政之分析
一 概述
二 中华人民共和国中央与地方关系的形成与演变
（一）中央政府与地方政府组织结构
（二）中国中央与地方关系的基本原则
（三）中央政府与地方政府的权限划分
1.权限划分的几次变革
2.立法领域的分权
3.行政领域的分权
4.财政领域的分权
（四）中央政府对地方政府的监督
1.立法监督
2.行政监督
3.财政监督
（五）中央政府与地方政府的合作
1.协商、合作、服务
2.地方对中央的影响
三 中国中央与地方关系的现状
（一）中央已向地方下放了大量的权力
（二）1978年以来的分权与此前的区别
四 中国中央与地方关系目前存在的问题
（一）需要对中央与地方各自权限作具体划分
（二）分税制目前存在的不足
（三）面临的主要挑战
五 建议与展望
（一）关于制定中央与地方关系法的建议
（二）关于实施全国财政平衡的建议
（三）关于增设省级行政区划的建议
（四）关于设立大区协调机构的建议
（五）对中国中央与地方关系未来格局的展望
中国中央与地方的财税关系格局与改革思路
一 中国中央与地方财政关系的演变
（一）计划经济时期中央与地方财税体制的演变
1.“收支两条线”模式
2.分类分成模式
3.总额分成模式
（二）1978～1993年中央与地方财税关系演变
（三）1994年至今中央与地方财税关系演变
二 中国目前中央与地方财税关系格局
（一）中央与地方收入关系的体制格局
（二）中央与地方各自收入比例
（三）中央与地方的事务划分与支出范围
（四）中央对地方的转移支付
三 中国中央与地方财税关系存在和面临的问题
（一）财力层层往上集中
（二）地方预算外卖地财政收入的不可持续性
（三）地方预算外收费罚款收入对创业和投资造成不利影响
（四）地方政府举债负面效应明显
（五）行政支出比例大，而公共服务支出能力弱
四 有关中国中央与地方财税关系改革的争论与建议
（一）有关中央与地方财税关系改革思路的争论
（二）集权性改革思路
（三）分权性改革思路
（四）体制修补性的改革思路
五 对中国中央与地方财税关系改革的建议和框架设计
1.合理划分中央与地方的事务和支出范围
2.改革税制：划分各自的收入范围
（1）中央政府税收
（2）省级政府税收
（3）市县级政府税收
3.改革卖地财政
4.取消和减少过多的政府收费和罚款
5.允许地方政府发债
6.建立科学、公正和公开的转移支付
7.地方政府债务危机的消化和监管
六 结语
下篇 对意大利中央与地方关系的研究
国家与地方机构关系之演变
一 联邦制问题的核心
二 宪法的新第五章——革新与含混不清
三 未能实现的改革（2001～2006）
四 2006～2008年普罗迪政府走的四着棋
五 联邦制的未来
中央政府与地方政府财政关系中的三难选择
一 各级政府之间财政关系的复杂性
二 财政权力下放的程度和发展趋势
三 影响权力下放程度的各种因素
四 推进财政权力下放的经济原因
五 联邦财税制的三项原则
南部发展政策中的中央与地方关系
一 引言
二 发展援助与“荷兰病”：学者之间的争执
三 脆弱体制下的发展援助：放弃要比浪费好？
四 对《2000～2006共同体支持框架》干预效果的评估
欧盟2007～2013年规划实施中的中央与地方关系
一 引言
二 在共同体资源规划过程中的跨机构关系
三 共同体计划实施中的职能的分散过程
四 对跨机构关系中的共同体地区计划财政资源的管理
（一）职责由大区向中介机构的转移
（二）通过地方机构（受益方/发包人或中介机构）进行的管理
五 结语
引言
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2.Il Consiglio Europeo di G?teborg conferisce centralità alla tematica dello sviluppo sostenibile.
3.In particolare，le misure riguardano la：riduzione del numero dei Fondi：FESR，FSE e Fondo di Coesione；integrazione nei programmi regionali di azioni dedicate allo sviluppo urbano（possibilità di sub-delega agli enti locali）；concentrazione，tematica e finanziaria，sui tre obiettivi strategici（Convergenza；Competitività e Occupazione；Cooperazione Territoriale Europea）；riserva di risorse aggiuntive a zone con handicap geografici o demografici（isole，zone rurali，zone di montagna，zone dipendenti dalla pesca，zone a bassissima densità abitativa，zone frontaliere）；semplificazione del processo di programmazione（2 fasi invece di 3）；possibilità di intervento sull’intero territorio regionale anche per l’obiettivo Competitività Regionale e Occupazione（a differenza di quanto normato nel 2000-2006 per l’obiettivo 2）；semplificazione e decentralizzazione della gestione，del controllo e della programmazione dei Fondi strutturali；istituzione di riserve nazionali per far fronte a crisi settoriali o locali.
4.Earmarking - per estensione rispetto al significato letterale（marchiare）- significa：“dedicare fondi per investimenti che rafforzino direttamente la competitività e l’occupazione，in ricerca e innovazione，capitale umano，servizi alle imprese，infrastrutture di portata europea e miglioramento dell’efficienza energetica”［Commissario Europeo：Danuta Hubner］. Il principio è previsto all’art. 9 del Reg. 1083/2006.
5.Intesa sulla Nota Tecnica relativa alla definizione del Quadro Strategico Nazionale per la politica di coesione 2007-2013 recante in allegato le Linee guida per l’elaborazione del Quadro Strategico Nazionale per la politica di coesione 2007-2013. Documento presentato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri-Conferenza Unificata，in data 3 febbraio 2005.
6.Il Documento Strategico Regionale，secondo quanto era previsto dal QRSN 2007-2013，è stato in seguito ulteriormente sviluppato per divenire un documento strategico “operativo”，da assumere a base del processo di formulazione dei Programmi operativi per il FESR，per il FSE e per il PSR FEASR-FEP. Come evoluzione dei DSR，i Documenti Unitari di Programmazione e coordinamento delle politiche di coesione Regionali（DUP）esplicitano formalmente la strategia della politica regionale di coesione 2007-2013，in modo unitario ed integrato，costituendo lo strumento assunto a cornice del processo di formulazione dei programmi operativi del FESR，del FSE，del PSR FEASR-FEP，dei programmi FAS e di Cooperazione Territoriale Europea.
7.Le regioni del Mezzogiorno geografico，con l’aggiunta di Abruzzo e Molise，hanno inoltre preso parte al processo di programmazione partenariale con lo Stato centrale per la formulazione della strategia di sviluppo da adottare per il Mezzogiorno，che ha trovato spazio nel Documento Strategico Mezzogiorno（DSM）.
8.I tavoli tematici hanno nello specifico riguardato：（i）Istruzione，formazione；（ii）Ricerca e Innovazione，Banche e Aiuti di stato；（iii）Ambiente，Risorse Naturali e Culturali，Mercati dei Servizi；（iv）Servizi sociali，Inclusione Sociale，Sicurezza e Legalità；（v）Reti/collegamenti；（vi）Mercato del lavoro，Sistemi Produttivi，Sviluppo Locale；（vii）Città Sistemi Produttivi；（viii）Internazionalizzazione，Attrazione e Investimenti.
9.I gruppi tecnici hanno riguardato：（i）Processo unitario di programmazione；（ii）Partenariato economico/sociale；（iii）Cooperazione obiettivo 3；（iv）Obiettivi di servizi；（v）Valutazione；（vi）Capacity Building，Premialità，Assistenza Tecnica e Azioni di sistema；（vii）Monitoraggio e Controllo；（viii）Circuito finanziario e di progettazione；（ix）Collegamento con altri Programmi Comunitari；（x）Mercato Interno e concorrenza；（xi）Ammissibilità della spesa；（xii）Programma Mediterraneo.
10.Si tratta di un documento attuativo，analogo a quello adottato nel precedente periodo di programmazione（Complemento di Programmazione），che definisce a livello di ciascuna linea di intervento del Programma la descrizione delle tipologie di intervento da implementare，le caratteristiche delle azioni e la natura della spesa，le procedure e le modalità di attuazione，i criteri di selezione，il piano finanziario e gli indicatori di realizzazione e di risultato da conseguire.
11.In relazione alla particolare complessità e numerosità delle operazioni afferenti ai diversi Assi prioritari，nonché all’articolazione per Assi prioritari del piano finanziario dei PPOO，alcune Autorità di Gestione hanno deciso di avvalersi di Responsabili di Asse per il coordinamento della gestione delle operazioni. Il responsabile di Asse coadiuva il Referente dell’Autorità di Gestione e coordina i Responsabili di attività per una più efficace e coordinata implementazione delle operazioni. Questi，che rappresentano le strutture operative dell’Autorità di Gestione per la implementazione delle operazioni del Programma nel quadro dei singoli Assi prioritari，assicurano la regolare e tempestiva attuazione del Programma Operativo attraverso le singole operazioni；ciascun Responsabile gestisce un gruppo di operazioni omogeneo per categoria di spesa o forma di aiuto e rappresenta un Centro di Responsabilità Amministrativa.
12.Ai sensi dell’art 2 comma 4 del Regolamento（CE）1083/2006 per beneficiario si intende：“un operatore，organismo o impresa pubblico o privato responsabile dell’avvio o dell’avvio e dell’attuazione delle operazioni；nel quadro del regime di aiuti di cui all’art 87 del Trattato，i beneficiari sono imprese pubbliche o private che realizzano un singolo progetto e ricevono l’aiuto pubblico”.
13.L’affidamento viene effettuato mediante un atto che stabilisce i contenuti della delega，le funzioni reciproche，le informazioni da trasmettere all’Autorità di Gestione/Certificazione e la relativa periodicità，gli obblighi e le modalità di presentazione delle spese conseguite，le modalità di svolgimento della attività di gestione e di controllo，la descrizione dei flussi finanziari，le modalità per la conservazione dei documenti，gli eventuali compensi，e le sanzioni per ritardi/negligenze o inadempienze. In particolare，l’Autorità di Gestione/Certificazione si accerta che i citati organismi intermedi siano correttamente informati delle condizioni di ammissibilità delle spese e che siano verificate le loro capacità di assolvere gli impegni di propria competenza.
14.Ai sensi dell’Art 13 del Decreto legge 4 luglio 2006，n. 223 sono in house：“le società，a capitale interamente pubblico o misto，costituite dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all’attività di tali enti，nonché，nei casi consentiti dalla legge，per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza，debbono operare esclusivamente con gli enti costituenti ed affidanti，non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati，né in affidamento diretto né con gara，e non possono partecipare ad altre società o enti”.
15.L’individuazione dei soggetti di natura corrispondente alla lettera a）è effettuata con atto amministrativo；la selezione e individuazione dei soggetti di cui alle lettere b）e c）è svolta mediante procedure di evidenza pubblica ai sensi della normativa comunitaria in materia di appalti pubblici. Il processo e l’organizzazione delle strutture deputate all’implementazione，declina in modo puntuale l’adozione di un approccio di governance nel quale le strutture，sia pure nella loro indipendenza funzionale，realizzano momenti di integrazione essenziali per verificare/validare le scelte programmate；in particolare，con il sistema di deleghe di funzioni a soggetti sub-regionali o attraverso l’istituzione di organismi intermedi，si realizza，nel modello descritto，un forte collegamento interistituzionale tra centro e periferia.
16.Il prefinanziamento-pari al 5 per cento della partecipazione complessiva dei Fondi prevista nella decisione di approvazione del Programma Operativo-è versato，in due rate distinte：il 2 per cento nel 2007 e il 3 per cento nel 2008. I pagamenti intermedi e il pagamento del saldo finale saranno attivati dalle domande di pagamento intermedio e dalla domanda di pagamento del saldo finale che le Autorità di Certificazione faranno pervenire alla Commissione europea. I crediti verso la Regione relativi a impegni assunti sul Bilancio comunitario che non sono oggetto di un pagamento sotto forma di prefinanziamento o di pagamento intermedio，o non sono stati almeno richiesti con una domanda di pagamento entro il secondo anno successivo a quello dell’impegno o，per l’ultima annualità del piano finanziario，nei termini previsti per la presentazione della domanda di pagamento del saldo finale，saranno disimpegnati d’ufficio dalla Commissione（norma cosiddetta N+2）. Le risorse nazionali per il cofinanziamento sono erogate con modalità identiche a quelle previste per la quota comunitaria e sono anch’esse regolate da un meccanismo di disimpegno automatico uguale a quello comunitario.
17.Particolare rilievo assumono，in questo ruolo，le Province e i Comuni；questi ultimi individuati dal nuovo Regolamento del FESR，come principali soggetti delle azioni per lo sviluppo urbano sostenibile sostenute dal Fondo，nonché per le linee di intervento relative ad iniziative coordinate e integrate sul territorio quali Progetti Integrati Territoriali.
18.In tale contesto appare di rilievo la relazione di cui all’articolo 71 del Reg.（CE）1083/2006，concernente la descrizione del sistema di gestione e controllo da ratificare da parte dell’IGRUE per la successiva trasmissione alla Commissione europea；tale relazione prevede，qualora siano individuati gli organismi intermedi，che per questi sia adottato e descritto il sistema di gestione e controllo che rispetti quanto contenuto nella regolamentazione comunitaria.
19.Un processo che si attua anche attraverso：（i）iniziative finalizzate alla mobilitazione di fondi regionali，rotativi e non，per la progettazione oppure accordi finalizzati con quelli esistenti（ad esempio，i fondi di progettazione e progettualità della Cassa DDPP）；e（ii）criteri di ammissibilità e di selezione per i progetti integrati che premiano la disponibilità di progettazione definitiva o esecutiva per una parte significativa e prestabilita dei singoli interventi in essi proposti.
