改革进程中的政府部门间协调机制图书
"Fragmentation" of "Inter-Department Collaboration": The Research on the Inter-department Coordinaton Mechanism of Chinese Government
[内容简介] 在现代化的背景下，政府部门间的运行机制主要取决于两个层次的逻辑导向：一是政府职能定位的核心型导向；二是政治生态平衡的支持型导向。只有这两个层次的逻辑导向协调起作用，政府部门间关系才能突破“碎片化”，实现“跨部门协作”。而如果“两层次逻辑导向”的失衡，就会造成“体制建构一机制调整”失衡，进而障碍“跨部门协作”。为此本书提出从宏观思路、中观战略与微观措施三个层面推进“跨部门协作”的对策体系。
相关信息
马克思主义理论与现实研究文库总序
文库编委会
第一章 导论
第一节 研究缘由及意义
一 研究缘起：是谁阻碍了公共行政的推进？
（一）公共行政的现代化挑战
（二）政府部门间机制问题是行政体制改革的突出问题
（三）当前国内学界对于政府部门间运行机制研究的忽视
二 研究意义：回应理论与实践的挑战
（一）理论意义
1.有助于提升行政体制改革研究的理论层次
2.有助于更加全面合理地认识行政体制改革
（二）实践意义
1.有助于为中国的行政体制改革提供理论支撑
2.有助于把握转型期中国行政体制改革的内在规律
3.有助于弥补行政体制改革的不足之处
第二节 研究现状
一 国内相关文献述评
（一）“部门主义”：“政府部际协调”研究的传统视角
1.狭隘的部门本位利益：“部门主义”内涵与形成原因的研究
2.职能交叉：“部门主义”的新趋势
3.立法监督与体制改进：关于改革“部门主义”的设想
（二）关于整体政府与“大部门体制”的相关研究
1.一个功能主义的视角：关于“大部门体制”效能的研究
2.难点与问题：“大部门体制”的困境与负面效应
3.三个层次：“大部门体制”的实现路径
（三）“议事协调机构”：一个中国式的“部际协调”传统
1.关于议事协调机构的功能
2.议事协调机构存在的问题
（四）侧重纵向政府间关系的研究
（五）国内政府部门间关系研究的范式转型
1.从局部研究转向整体研究
2.从模块研究转向过程研究
3.从静态研究转向动态研究
（六）可进一步研究的空间
1.国内研究忽视了“政府部门间关系”这个核心概念
2.国内研究对政府部门之间合作困境的归因过于简单
3.“政府部门间关系”的研究需要系统的理论分析框架
4.国内研究缺乏关于“政府部门间关系”的案例分析
5.国内研究没有对“政府部门间关系”的协调提出有效的措施
二 国外相关文献研究述评
（一）国外关于“政府部门间关系”研究的三个研究周期
1.第一个周期：科学管理时期（20世纪三四十年代）
2.第二个周期：新公共管理时期（20世纪七八十年代）
3.第三个周期：整体政府时期（20世纪90年代至今）
（二）国外关于“政府部门间关系”的基本理论主张
1.“分工—协调”论
2.“结构—功能”论
3.“无缝隙政府”论与“伙伴关系”论
4.“整体政府”论
（三）国外研究“部门间关系”的三种分析视角
1.效率的视角
2.公共选择的视角
3.民主政治的视角
（四）国外研究的不足与理论生长点
1.国外的研究成果难以有效解释中国的政府部门间关系
2.即使是国内学界广泛关注的“整体政府”理论也难以应对中国政府部门结构的“碎片化”
3.国外研究缺乏对政府部门结构改革的逻辑导向研究
第三节 基本概念与研究方法
一 基本概念
（一）政府部门（Governmental Department）
（二）制度、体制和机制
（三）政府部门间关系（Inter-Department Relationship）
（四）政府职能（Government Role）
（五）政治生态（Political Ecology）
二 基本假设
三 研究思路与技术路线
四 主要研究方法
（一）方法论：历史唯物主义
（二）研究范式：结构—功能主义
（三）具体技术手段
1.历史分析方法
2.比较研究方法
第四节 主要创新点与研究不足
一 本书的主要创新点
（一）创新点之一：提出了“两层次逻辑导向”的理论框架
（二）创新点之二：提出了一个“机制研究”的分析视角
（三）创新点之三：提出“宏观思路—中观战略—微观措施”的对策模式
二 研究工作的限度
第二章 从“碎片化”到“跨部门协作”：政府部门间运行机制的发展趋势
第一节 从“碎片化”到“跨部门协作”转化的内在机理
一 从分工与协作谈起：政府部门间关系的两个维度
二 外在环境：“跨部门协作”是“政府—社会”发展的客观要求
（一）社会环境：社会发展的转型期对政府部门间关系的压力
（二）政府环境：行政体制改革对政府部门间关系的压力
三 历史契机：行政体制改革为“跨部门协作”提供历史性契机
（一）行政体制改革已经使“改革”成为全社会的共识
（二）行政体制改革的初步成果为政府部门间协调积累了丰富的经验
（三）持续的政府改革使政府部门间关系中存在的问题暴露得更加充分
第二节 “碎片化”：一个历史性的政府顽疾
一 “施政缝隙”：阻碍政府部门间协作的结构性要素
（一）“分段治理”式的“施政缝隙”
（二）“利益封锁”式的“施政缝隙”
二 “权责壁垒”：阻碍政府部门间协作的机制性要素
（一）“权责壁垒”加大了政府部门间协作的“交易费用”
（二）“权责壁垒”阻碍了政府公共服务职能的履行
（三）“权责壁垒”使行政体制改革的深度推进陷入困境
（四）“权责壁垒”裂化了政府“整体性”的价值认同
三 “部门政治”：阻碍政府部门间协作的体制性要素
（一）“结构—技术—现实”：“部门政治”的三个维度
（二）“部门政治”的基本原则
第三节 “跨部门协作”：政府管理的新形态
一 “跨部门协作”是提高政府能力的关键要素
（一）“跨部门协作”有利于提高政府的行政效率
（二）“跨部门协作”有助于提高政府供给公共服务的能力
二 “跨部门协作”是政府发展的弹性机制
（一）“跨部门协作”能够提升政府内部的结构弹性
（二）“跨部门协作”能够提升“政府—社会”弹性
第四节 从“碎片化”到“跨部门协作”是政府改革的应然趋势
一 四个基本形态：1949年以来政府机构改革的历时性变迁
（一）第Ⅰ象限：公共服务诉求低、政府部门间协调程度相对较高（低层次的应然状态）
（二）第Ⅱ象限：公共服务诉求低、政府部门间协调程度低
（三）第Ⅲ象限：公共服务诉求高、政府部门间协调程度低
（四）第Ⅳ象限：公共服务诉求高、政府部门间协调程度高（高层次的应然状态）
（五）小结：“伙伴关系”是“跨部门协作”的中介变量
二 从“碎片化”到“跨部门协作”的转化阻碍
（一）“职责同构，上下对齐”的纵向权责结构
（二）“各司其职，分割管理”的行政分工体系
（三）“制度失范，权力膨胀”的部门权力现状
（四）“身份归属、自给自足”的单位部门体制
第三章 政府部门间运行机制的“两层次逻辑导向”
第一节 核心型逻辑导向：政府职能定位
一 战略、重心与政策：政府职能定位的“三层次框架”
（一）宏观层次：政府的战略定位
（二）中观层次：政府的工作重心
（三）微观层次：政府的具体政策
二 宏观层次的逻辑导向：政府职能定位是政府机构改革逻辑起点
三 中观层次的逻辑导向：政府职能定位是调整政府部门间关系的基本动力
（一）政府职能定位决定了政府的基本执政目标
（二）政府的基本执政目标构成调整政府部门间关系的基本动力
四 微观层次的逻辑导向：政府部门是政府职能定位的物质载体
（一）政府部门是政府职能定位的延伸
（二）政府部门是政府职能定位的实现终端
五 核心型逻辑导向的保障系统：文化取向与体制结构
（一）文化取向：保障系统的软件构成
（二）体制结构：保障系统的硬件构成
第二节 支持型逻辑导向：政治生态平衡
一 “内生态—外生态”：政治生态系统的基本结构
（一）内生态系统
（二）外生态系统
（三）政治生态系统运行的基本原则
1.开放性
2.动态性
3.平衡性
二 政治生态系统的总体平衡：政府部门间协调的制衡力量
（一）政府改革与政治生态的互动：政府改革的“两面”效应
1.建设性效应：推进政府部门间关系的协调
2.挑战性结果：破坏政治生态系统的平衡
（二）政府生态平衡的“双导向作用”：回应政府改革的“两面”效应
1.辅助性导向：政府部门间协调的保障机制
2.掣肘性导向：政府部门间协调的阻碍效应
三 政治生态系统：政府部门间运行机制的“现实场域”
（一）差异性反应：运行机制不是体制规范的“镜像”
（二）滞后性反应：运行机制对体制改革反应具有滞后性
四 政治生态系统：沟通网络的“核心架构”
（一）政治生态系统决定了沟通渠道的通畅程度
（二）政治生态系统决定了沟通网络的基本结构
第三节 “两层次逻辑导向”的内在关系
一 政府职能定位与政治生态平衡互动的“二维图式”
（一）路径A：政府职能转变与政治生态平衡的良性互动
（二）路径B：“单向度”的政府改革
（三）简单的小结
二 从“单向度”向“均衡型”：政府改革的重心转移
（一）交织式原则
（二）词典式原则
第四章 回顾与反思：政府部门间关系调整的历史考察
第一节 “精简机构”中的政府部门间关系
一 导火索：1982年之前的政府规模膨胀潮
（一）解决旧问题：应对“文革”遗留问题的需要
1.“文革”动乱后的秩序重建
2.“老干部”的复岗复编
（二）面对新挑战：工作重心转移的需要
（三）“杂乱无章”的政府部门间关系
1.不清晰的政府职能定位
2.混乱的政治生态系统
3.“权宜之计”的问题
二 1982～1988年：“精简机构”中的政府部门间关系
（一）1982年：全心全意“精简机构”
1.撤并政府部门与裁汰行政冗员
2.政府部门间关系的调整
3.小结
（二）1988年：路线之争中的“过渡时期”
1.改革成果：开始以“政府职能定位”为导向
2.改革困境：“路线之争”中的困惑
三 “怪圈之惑”：基于“两层次逻辑导向”的分析与反思
（一）政府职能定位不清晰
（二）政治生态系统的混乱
第二节 以“政府职能转变”为基点：行政反思中的政府部门间关系调整
一 从计划经济到市场经济的转型：政府部门间关系调整的历史环境
（一）“全能政府”的瓦解：行政体制改革的总方向
（二）一对矛盾：“政府—市场”关系的“二重性”
（三）“精简机构”与“政府职能转变”：行政体制改革的双重压力
二 1993～2003年：“政府职能转变”中的政府部门间关系调整
（一）1993年行政体制改革：“过渡时期”的延续
1.“精简机构”的又一次推进
2.“前进中的倒退”：对政府部门间关系调整的质疑与反思
（二）1998年行政体制改革：政府部门间关系调整的“分水岭”
1.改革开放以来最大规模的“精简机构”
2.“部门拆合”与“撤部改局”：政府部门间关系调整的“两面”策略
（三）2003年行政体制改革：一次轮廓清晰的“政府职能转变”
1.“表面平静”的政府部门结构调整
2.一次深刻的政府部门间关系调整
三 经验与反思：政府职能定位清晰化与政治生态系统失衡化
（一）政府职能定位的日益清晰化
（二）政治生态系统的失衡化
第三节 “大部门体制”：第二次社会转型的历史尝试
一 “双重压力”：2008年行政体制改革的历史预置
（一）压力1：适应市场经济发展的工作依然严峻
（二）压力2：公共服务诉求的提升是新的社会性问题
二 “碎片化”的政府部门间关系：“双重压力”下的改革难点
（一）政府真的是“铁板一块”吗？——对一个习惯性常识的质疑
（二）从“解制政府”到“碎片化政府”：“碎片化”的历史演进
（三）政府部门间关系的“碎片化”难以应对“双重压力”
三 2008～2013年：以“大部门体制”应对“碎片化”的尝试
（一）部门整合与职能重组：从“量”到“质”的飞跃
1.2008年改革：开启“大部门体制”改革之门
2.2013年改革：“大部门体制”改革的深化
（二）问题与反思：“大部门”的限度与“冲突内部化”的尴尬
四 “大部门体制”推进乏力的尴尬：基于“两层次逻辑导向”的分析
（一）“双重压力”下政府职能定位的重叠
（二）政治生态系统的进一步失衡化
第四节 从“外延式改革”到“内涵式改革”是政府部门间关系调整的基本趋势
一 “主线”：从“碎片化”到“跨部门协作”贯穿行政体制改革的进程
二 “两条线索”：“两层次逻辑导向”围绕“主线”发挥作用
（一）“模糊—清晰—重叠”：政府职能定位的演变过程
（二）从“混乱”到“失衡”：持续变化的政治生态系统
三 “两个转变”：从“外延式改革”到“内涵式改革”的具体特征
（一）从“消极改革”到“积极改革”的转变
（二）从“工具性改革”向“目标性改革”转变
第五章 中国政府部门间关系调整的问题与教训
第一节 机制调整：体制改革之外的新视角
一 “一主导—四辅助”：当前政府部门间协调模式的类型学分析
（一）“领导小组”协调模式
（二）“议事协调机构”模式
（三）“部际联席会议”模式
（四）“行动导向型”协调模式
（五）小结：辅助型协调模式的简要对比
二 “机制调整”滞后：困扰“跨部门协作”的症结
（一）以“体制改革”为核心逻辑：“一主导—四辅助”协调模式的共同问题
（二）“机制调整”滞后是“跨部门协作”推进乏力的症结
1.“机制调整”是体制改革由建构到实现的中介环节
2.“机制调整”强调内源式合作优于外源式合作
3.“机制调整”有助于“跨部门协作”由结果治理转为过程预防
4.“机制调整”有利于弥合部际合作中的“职责缝隙”
5.机制调整是对行政体制改革固有逻辑的修正
第二节 政府职能定位的交错与政府职能转变的滞后
一 “转轨”与“并轨”：政府职能定位回应“双重压力”的尝试
（一）转轨：从经济发展职能到公共服务职能的定位转型
（二）并轨：经济发展职能与公共服务职能并重
二 “明确性”与“模糊性”：“转轨”与“并轨”中的定位困境
（一）政府职能定位的“刚性”与“弹性”冲突
（二）政府职能定位的“宏观、中观明确”与“微观模糊”
三 政府职能定位的困境与政府职能转变的滞后
（一）“时间差”：政府职能转变滞后的自然历史因素
（二）定位困境：政府职能转变滞后的主观认识因素
四 政府职能定位困境下“跨部门协作”机制的滞后
第三节 政府职能定位与政治生态平衡之间的失衡化
一 政治生态平衡：一个忽视的变量要素
（一）一个现有的假设：“单向度改革”可以推进“跨部门协作”
（二）政治生态平衡：一个具有潜在自主性的变量要素
（三）政治生态建设的缺失：“跨部门协作”机制调整的障碍
二 政治生态的自我平衡机制阻碍了政府职能定位的导向作用
（一）体制性改革与临时性约束：当前政府部门间关系协调的两种结果
1.体制性改革：以“物理整合”促“化学反应”
2.临时性约束：以“外在压力”促“内部协调”
（二）阻碍改革：政治生态自我平衡机制对“两种结果”的回应
第六章 比较与参照：西方典型国家的政府部门间协调机制
第一节 美国：“联邦—地方”的两层模式
一 “分权”与“协调”：政府推进公共服务的“两难”
（一）“公共服务时代”的到来与“新公共管理”运动的兴起
（二）“分权”与“协调”：“新公共管理”引起的政府治理困境
（三）由“分权”向“协调”的转折：政府治理改革的回应
二 “大部门制”与“委员会制”：联邦政府部门间协调的“双轮”
（一）“大部门制”：联邦政府的基础架构
1.“大部门制”的历史前奏
2.“9·11”事件后“大部门制”的结构现状
（二）“委员会制”：联邦政府的弹性机制
（三）小结：与中国政府部门间协调机制的简要比较
三 政府流程再造：地方政府的改革尝试
（一）流程再造：应对公共服务压力的新方案
（二）典型案例比较：以夏洛特维尔市商业许可证申请流程*与闽侯县房产过户流程为对象*
四 挑战与反思：美国政府部门间协调机制的问题
（一）政府部门间的冲突依然明显
1.客观的目标不一致导致政府部门间冲突
2.主观的“地盘之争”引起的政府部门间冲突
（二）政治生态系统的复杂性
第二节 英国：“协同政府”中的“经纬结构”
一 积淀与困境：“协同政府”的历史前奏
（一）经验积淀：“二战”以来英国政府部门间关系的调整
1.“协调大臣”（Overlord Minister）时期
2.“聚合部”与“中央政策评审小组”时期
3.“公民宪章”时期
（二）协调困境：撒切尔政府的“碎片化”倾向
二 “超级部制”：政府部门间协调机制的核心架构
（一）公共服务压力的强化：政府部门间协调机制的推动力
（二）“超级部制”：以“整合”带动“协调”的努力
三 “职责三分”：“超级部制”的保障机制
（一）中央政府权威的扩大
（二）进一步强化执行局
（三）以“公共机构”优化决策环节
四 小结：英国政府部门间协调机制的特色、问题与比较
（一）“经纬结构型”：政府部门间协调机制的“英国模式”
（二）“经纬结构型”协调机制的问题
（三）一个简单的比较
第三节 日本：突破“部门主义”的探索
一 “部门主义”下的公共服务困境
（一）官僚主导：“部门主义”中的行政传统
（二）日本政府的“部门主义”与公共服务的危机
二 “大省（厅）”制改革：政府部门间协调机制的主架构
（一）结构性调整：从1府22省（厅）到1府12省（厅）的变迁
（二）职能性调整：机构精简背后的深层次逻辑
三 政治生态建设：以“弱化政府部门”为中心议题
（一）调整“政—官—民”的权责配置
（二）从“以职能为中心”向“以任务为中心”转变
四 “政务调查会”：潜在的政府部门间协调机制
五 问题与反思：日本政府部门间协调机制的问题
（一）结构性调整中存在细节性缺陷
（二）政治生态平衡的掣肘型导向明显
（三）“黑箱运作”：政务调查会中的博弈
第四节 西方典型国家政府部门间协调机制的借鉴意义
一 “体制改革—机制调整”并重：协调政府部门间关系的主要逻辑
二 政府部门间协调机制是“两层次逻辑导向”共同作用的结果
（一）政府职能定位：美、英、日政府部门间协调机制的核心型逻辑导向
（二）政治生态平衡：美、英、日政府部门间协调机制的支持型逻辑导向
第七章 “跨部门协作”机制的探索：宏观思路、中观战略与微观措施
第一节 “分层次推进”：建构“跨部门协作”机制的宏观思路
一 阶段性分层：核心型协作—扩展型协作—深化型协作
（一）核心型协作
（二）扩展型协作
（三）深化型协作
二 逻辑性分层：规制型协作—服务型协作
（一）“规制型协作强—服务型协作弱”：“跨部门协作”的一个主要问题
（二）“规制型协作”与“服务型协作”的应然关系
（三）以“规制型协作”带动“服务型协作”：破解困境的路径选择
三 空间性分层：中央层级协作—各级地方层级协作
第二节 “三个转变”：“跨部门协作”机制的中观战略
一 从“体制改革”到“体制改革—机制调整”并重的转变
（一）“重体制改革—轻机制调整”：体制改革的局限性
（二）“体制改革—机制调整”并重：“跨部门协作”的改革要点
二 从“失范结构”到“规范结构”的转变
三 从“单边行动”到“互动改革”的转变
第三节 “五个措施”：“跨部门协作”机制的微观措施
一 政府流程再造——从过程角度突破“碎片化”
二 资源的部际共享机制——应对部门之间的“资源”壁垒
三 公务员轮岗机制——突破人事关系的桎梏
四 社会民主监督机制——一个互动的“政府—社会”关系
五 政治生态的“维稳”机制——“跨部门协作”的保障机制
（一）强化政府权威
（二）提升社会监督
（三）建立伙伴关系
（四）政治生态建设
结语 进一步认识政府部门间运行机制的改革意义
一 将政府部门间运行机制内嵌于政策决策过程
二 政府部门间运行机制的建设应成为政府改革的重要手段
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