第一章 县乡财政的地位、职责及适度规模研究

  第一节 县乡财政的地位及特点

   一 县乡财政的历史变迁考察

    （一）县级政府与财政

    （二）乡镇政府与财政

   二 转型时期县乡财政地位界定

    （一）县乡财政是国家财政体系的基础

    （二）县乡财政是县乡经济社会事业协调发展的重要推动力量

    （三）县乡财政是新时期“三农”问题解决的重要制度和财力保证

   三 当前县乡财政的特点分析

    （一）县乡财政在国家财政活动中的重要性

    （二）县乡财政对本地公众的意义

    （三）县乡财政的特殊性

    （四）县乡财政发展的不平衡性

    （五）县乡财政制度安排的多样性和地方的创新性

    （六）县乡财政赤字、债务的严重性

  第二节 县乡财政职责及其实现

   一 成熟市场经济国家政府间财政职责划分情况

    （一）政府间财政支出责任划分的有关理论

    （二）政府间财政支出项目划分及地方财政的核心职责

    （三）政府间财政支出比例划分及财政责任的分解

    （四）政府间财政收入的划分

     1.地方税

     2.使用费

     3.转移支付

     4.地方债

   二 转型国家地方财政职责的定位

   三 体制转型和经济发展中的县乡财政职责定位

    （一）体制转型和经济社会协调发展对地方财政职责的要求：财政投资逐步退出一般竞争性、营利性领域，专司公共服务和加强市场监管

    （二）政府间财政职责划分的原则

     1.市场优先原则

     2.受益原则

     3.地方优先原则

     4.事权与财权相对称原则

     5.法制原则

    （三）县乡财政职责界定的具体设想

    （四）与职责划分相匹配的财力划分

   四 县乡财政职责的实现

    （一）多中心体制理论

    （二）多中心体制对我国县乡财政职责实现方式的启发

  第三节 县乡政府组织结构与适度规模

   一 关于政府规模的衡量指标

   二 影响政府规模的因素分析

    1.经济因素

    2.社会因素

    3.政治因素

   三 对政府规模判断的几个基点

    （一）政府活动的特点分析

    （二）政府活动的目标分析

    （三）合理政府规模的判断标准

     1.经济学角度：政府规模优化的自然效率条件

     2.公共选择的角度：政府规模优化的现实条件

     3.政府规模与其资金来源——税收的多少是联系在一起的

   四 县乡政府组织结构与财政支出规模的实证分析与结论

    （一）县乡政府组织结构的现状分析及结论

     1.组织结构方面

     2.政府部门就业方面

    （二）中央与地方以及地方政府间财政支出规模的比较

     1.中央与地方财政支出规模的比较

     2.城市与农村政府财政支出规模的比较

    （三）简短的结论

   五 优化政府组织结构和规模的对策

    （一）提倡用错位法进行政府组织结构的改造，以克服上下机构的对口和职责重叠

    （二）优化政府支出规模的基本思路

     1.建立适合我国国情的公共选择机制

     2.切实提高财政透明度

    （三）优化政府规模的具体建议

     1.尽快改变政府机构上下对口、机构重叠的现象

     2.加大对农村教育、卫生的投入规模

     3.推进事业单位改革

  第四节 县乡政府层级调整

   一 政府层级设置的必要性分析

   二 影响政府层级设置的因素分析

    1.人口因素

    2.国土面积和地理因素

    3.管理手段和能力

    4.组建政府的成本

    5.公共服务的提供效率

   三 中国古代政府层级设置的历史经验

   四 主要发达国家政府层级设置的基本做法及特点分析

    （一）美国

    （二）日本

    （三）法国

    （四）发达国家地方政府层级设置的特点分析

     1.政府层次少、相互间不存在隶属关系和行政级别的差异是大多数发达国家在行政架构上的普遍选择

     2.组织与财务的相关性：事权与财权相对称

     3.城乡分治与地方自治

     4.从改革地方政府组织结构到致力于地方治理方式的创新

     5.行政区与经济区的协调

   五 我国地方政府层级调整的原则和设想

    （一）我国地方政府层级调整的基本原则

     1.提高政府治理效率和有利于区域经济社会发展

     2.减少行政费用

     3.适应城市化的未来发展需要

     4.遵循城乡分治原则

    （二）我国地方政府层级调整的基本设想

     1.省

     2.市与县

     3.乡（镇）

    （三）我国地方政府层级调整的配套措施

     1.政府职能转变

     2.政府间合理分权

     3.加快推进事业单位改革

     4.积极发展非政府社会组织

 第二章 县乡财政运行的总体分析

  第一节 县乡财政运行的宏观环境分析

   一 城乡经济社会发展的差距巨大

    （一）城乡经济发展水平的差距

    （二）城乡基本公共服务的差距

     1.城乡基础教育的差距

     2.城乡医疗卫生服务的差距

     3.城乡社会保障项目及保障水平的差距

     4.城乡基础设施的差距

    （三）城乡政府财政收入构成的差异

    （四）城乡公共品和服务的成本费用分摊方式差异

    （五）城乡居民对公共品的需求构成以及影响公共财政决策的力度不同

   二 县乡财政发展的非均衡性

    （一）财政资源区域差距状况

    （二）区域差距变化趋势

     1.省级区域差距扩大

     2.东部地区与中西部地区县（市）整体差距状况

  第二节 县乡财政支出分析

   一 县乡财政支出总量及分级财政支出结构的演变轨迹

   二 县乡财政支出结构的比较分析

    （一）财政支出的分权特点

    （二）财政支出的同构特点

   三 县乡财政支出结构的变化与区域比较

    （一）县乡财政支出结构的变化

    （二）县乡财政支出结构的区域比较

  第三节 县乡财政收入分析

   一 地方财政收入的层级结构分析

   二 县乡税收收入规模变化

   三 县乡税收收入的结构变化

   四 县乡非税收入及制度外资金

  第四节 县乡财政预算自主权、预算程序与制度的分析

   一 预算自主权

    （一）纵向上的预算自主权

     1.预算主体权悬空：编审程序的安排缺乏科学性

     2.缺乏相对独立的预算收入自主权：地方政府难以充分行使增减其预算规模的能力

     3.自主安排预算支出权被肢解：地方一级预算名不符实

     4.转移支付制度的不确定性和滞后性：增加了地方政府编制预算的变数

    （二）横向上的预算自主权

     1.政策与预算的分离

     2.人员编制问题

    （三）改革建议

   二 预算程序

    （一）预算编制

     1.编制时间

     2.编制周期

     3.预算编制结构和方法

    （二）预算执行

     1.编制与执行不分

     2.预算拨款与国库制度

   三 预算监督

    （一）人大预算监督的法律规定

     1.人大预算监督法律的立法进程——以山东省为例

     2.人大预算监督法律规定存在的问题

    （二）人大预算监督的基本制度

     1.预算编制

     2.预算审批

     3.预算执行

    （三）人大预算监督的组织保证

     1.机构

     2.人员

  附1 基层公共预算改革的实践

  附2 制约人大预算监督权有效行使的深层原因

   一 制约人大预算监督权有效行使的深层原因

    （一）人大缺乏真正的选举罢免权

    （三）人大与执政党的关系尚需理顺

     1.党委书记兼人大主任的问题

     2.预算工作程序问题

     3.人大常委会中的党组的行为问题

   二 推进人大对预算监督权有效行使的对策建议

    （一）党内各级领导干部必须实行真正的选举罢免制度

    （二）在正式制度的层面合理的构建人大与执政党的关系

     1.调整预算工作程序

     2.解决党委书记兼人大常委会主任的问题与规范人大常委会中的“党组”的行为都涉及“党”与“法”的问题

 第三章 县乡财政困难的具体分析

  第一节 财政困难的理解及衡量指标

   一 如何理解县乡财政困难

   二 财政困难的普遍性

    （一）德国

    （二）日本

    （三）美国

   三 县乡财政困难的衡量指标

    （一）财政自给率

    （二）人均财力

    （三）一般预算收入率

    （四）基本财政支出率

    （五）财政综合负债率

  第二节 县乡财政赤字、债务与风险问题

   一 县乡财政赤字问题

    （一）县乡收支缺口加大、财政自给率低

    （二）人均财力水平低

    （三）欠发工资及低工资

    （四）办公经费不足

    （五）财政困难县的数量逐年增多，收支矛盾尖锐，困难程度也逐年加剧，特别是农村税费改革后一些以农业税和农业特产税收入为主要税收来源的县乡财政收支矛盾更加尖锐

   二 县乡财政债务问题

    （一）县乡债务规模巨大

    （二）县乡债务不断攀升，严重威胁财政安全

    （三）县乡债务结构分析：一个案例

    （四）县乡债务形成原因分析

  第三节 县乡财政提供基础教育服务的情况及问题

   一 我国义务教育财政管理体制的历史变迁

    （一）1986～2000年“以乡镇政府”为主的阶段

    （二）2001～2005年“以县为主”的阶段

    （三）2006年以来的农村义务教育经费供给改革

   二 中国义务教育现存问题分析

    （一）城乡义务教育服务的差距拉大

     1.政府对城乡教育投入的差距

     2.城乡的办学条件的差异

     3.城乡不同的学龄儿童入学率和文盲率*也体现出城乡基础教育的差距

    （二）转移支付的均等化效果还很不够

     1.现行转移支付制度的效果分析

    （三）义务教育经费的预算管理混乱

     1.义务教育经费没有在政府预算中完整地表现出来

     2.预算执行阶段混乱现象

   三 国外义务教育财政管理体制的比较与启示

    （一）义务教育投资者的确定

    （二）义务教育经费管理者的确定

   四 完善我国农村义务教育财政管理体制的改革设想

    （一）确立以中央政府为主的义务教育财政投资体制

     1.由中央政府承担基本的义务教育经费，其政策含义是中央政府承担与经济发展水平相适应的全国性义务教育服务所应该达到的最低标准所需的财政资金

     2.以中央政府为主的义务教育投资体制确定的依据

    （二）改善义务教育转移支付制度的均等化效果

     1.转移支付的目标与规模

     2.转移支付的方式选择

     3.转移支付数额的测算

     4.转移支付程序与项目的设计

     5.转移支付资金的管理

    （三）加强义务教育财政资金的预算管理

  第四节 县乡财政提供医疗卫生服务的情况及问题

   一 现阶段农村医疗卫生保障存在的问题

    （一）农村公共卫生质量的下降

     1.农村健康保健亟待加强

     2.安全饮用水与卫生条件的落后

     3.计划免疫还没有完全到位

    （二）城乡医疗卫生资源配置的严重不均

    （三）农村医疗保障的缺位

   二 影响农村医疗卫生保障事业发展的因素分析

    （一）政府卫生经费投入总量偏低且结构存在偏差

     1.政府卫生经费投入总量不足、城乡分配严重不均衡

     2.政府卫生支出中公共卫生服务经费持续下降

     3.农村医疗卫生财政投入的结构不合理

    （二）财权与事权不对称导致财政对农村医疗卫生服务支出的“甩包袱”的行为

    （三）基层政府追求经济增长的行为动机制约其对农村医疗公共产品的供给

   三 提高农村公共医疗卫生保障服务水平的政策建议

    （一）加大政府对农村公共卫生的干预力度

     1.扩大政府对农村公共卫生的干预范围，把基本的妇幼保健列入一揽子公共卫生服务项目之中

     2.大规模治理农村公共卫生环境

    （二）充分发挥政府的卫生资源再分配功能

     1.改变政府卫生经费城乡分配不合理现状

     2.政府由补贴医疗机构逐渐向补贴患者转变

     3.政府卫生补助向基层医疗机构转移

     4.加大对欠发达农村地区转移支付力度

    （三）完善公共财政体制，规范政府间卫生投入的事权分担体制与机制

    （四）完善新型农村合作医疗制度，发展多层次医疗保障体系

     1.进一步完善新型农村合作医疗制度

     2.根据不同地区的实际情况，发展多层次医疗保障体系

 第四章 县乡财政困境成因及解困思路

  第一节 民主财政建设与县乡财政困难解决

   一 民主、民主财政的含义及理论基础

    （一）民主与民主财政的含义考察

    （二）民主财政的理论基础

   二 西方民主财政的建立过程及启示

   三 民主财政建立的条件分析

   四 我国民主财政建设的制度变迁方式及具体改革思路

    （一）我国财政民主化改革的制度变迁方式

    （二）依法建立民主理财、民主决策监督机制，实现纳税人对政府的有效约束

  第二节 财政立宪与县乡财政困难解决

   一 “财政自利”考察

   二 财政自利与财政立宪的相关性考察

    （一）财政立宪的含义

    （二）财政立宪与财政自利的关系

   三 中国政府间财政自利的表现

   四 缓解县乡财政困难的财政立宪之路

    1.架构分税制全面改革的组织机构

    2.明确划分各级政府间的经济社会事务管理责权的配置

    3.调整收入分配和税收体制

  第三节 转移支付制度的完善与县乡财政困难解决

   一 我国转移支付的分类及其在城乡间的配置效果分析

    （一）目前转移支付的分类

    （二）转移支付的均等化效果分析

   二 制约财政转移支付均等化效果的原因分析

    （一）转移支付目标偏差

    （二）转移支付的结构不合理

    （三）转移支付计算公式不规范

    （四）农村转移支付资金的使用缺乏监督

   三 均等化转移支付的国际经验借鉴

    （一）发达国家均等化转移支付

     1.德国的横向转移支付

     2.加拿大的均等化转移支付

     3.澳大利亚的一般性拨款

    （二）启示及借鉴意义

     1.明确合理的事权财权划分是完善转移支付制度的前提

     2.转移支付的目标与过程的一致性

     3.转移支付资金的分配均按照科学公式计算确定

     4.转移支付资金大都投向公共服务领域

   四 完善转移支付，缓解县乡财政困难，实现城乡基本公共服务均等化

    （一）转移支付目标定位明晰化

    （二）优化转移支付结构

     1.逐步取消税收返还，增大一般性转移支付规模

     2.整合专项转移支付

    （三）规范转移支付分配资金的计算

    （四）加强对农村转移支付资金使用的监管

     1.加快转移支付法制化进程

     2.改变农村公共服务的供给方式

     3.加强对用于基本公共服务的专项转移支付资金的监管

  第四节 县乡政府改革与财政困难解决

   一 对当前“省直管县”改革的评述

    （一）“市管县”体制的由来

    （二）“市管县”体制的优劣分析

    （三）“省直管县”体制的优势及难点分析

    （四）“省直管县”体制的配套措施

    （五）“省直管县”体制能否破解县级财政困难问题

    （六）“省直管县”体制的普适性与突破口

   二 对撤并乡镇的认识：一个理论分析框架

    （一）辖区规模的大小之争

     1.辖区规模的确定：俱乐部理论

     2.大政府与小政府之争

     3.供应和生产的区分为解决大政府与小政府之争提供了一条新思路

     4.小政府优势的实现机制模型

    （二）社区规模调整的依据和标准

     1.社区规模调整的依据：市民的宪政选择权利

     2.社区规模调整的标准：一致同意原则

     3.组织结构调整的局限性

     4.世界范围内的地方社区合并的效果分析

   三 乡镇政府及财政变迁：历史的角度

    （一）历史上的乡镇政府和财政

    （二）新中国成立后一直到2000年的乡镇政府和财政

    （三）农村税费改革后的乡镇政府

   四 对当前乡镇政府及财政改革几种观点的评述

    （一）“乡公所”方案

    （二）“乡镇自治”方案

    （三）“保留乡镇政府”方案

    （四）关于“乡财县管”

     1.“乡财县管”的主要内容

     2.“乡财县管”的特点和优点

     3.“乡财县管”的局限性和不足

   五 乡镇政府及财政改革的前景

    （一）我们的观点：“乡镇政府+自治”方案

    （二）乡镇政府治理及财政改革的基本思路

     1.引进市场竞争机制

     2.培养居民自治能力，赋予其自治权利，逐步完善乡镇自治

 前言