编委会
第一篇 实践探索
现代社会治理下行政解纷机制改革
一 信访制度在现代社会治理中的重要作用
（一）信访工作成为党委政府了解社情民意的重要渠道
（二）信访工作成为党委政府科学民主决策的重要保障
（三）信访工作成为促进社会矛盾纠纷化解的重要平台
（四）信访工作成为社会治理创新的重要手段
二 当前信访工作面临的严峻形势
（一）信访矛盾体量较大
（二）民生信访占比较高
（三）重点群体互动频繁
（四）控减非访任务较重
三 现行信访体制存在的弊端
（一）现行体制下存在与法治化不适应现象
（二）现行体制下存在诸多责权利失衡现象
（三）现行体制下存在基层体制外治理现象
（四）现行体制下存在信访人法外收益现象
四 加强信访体制机制改革的对策建议
（一）坚持问题导向，切实完善顶层制度设计
（二）坚持法治化导向，营造最佳运作环境
（三）坚持法定途径优先导向，提高执行水平
（四）坚持责任导向，彰显职责担当与新作为
（五）坚持创新突破导向，努力实现持续超越
社会矛盾多元化解方式对接路径
一 当前社会矛盾的多元化态势
（一）社会矛盾多元化的表现
1.矛盾主体多元化
2.矛盾客体多元化
3.矛盾结构多元化
4.矛盾诉求多元化
5.表现方式多元化
（二）多元化社会矛盾的类型
1.贫富矛盾
2.干群矛盾
3.政社矛盾
4.文化矛盾
（三）多元化社会矛盾的特点
1.多因突发性
2.规模持久性
3.组织严密性
4.暴力危险性
5.间歇反复性
（四）社会矛盾发展趋势
1.“中国特色”将持续显现
2.“连锁反应”将更加明显
3.“新三问题”将愈加凸显
4.“劳资矛盾”将成为热点
二 社会矛盾化解方式及其多元化选择
（一）化解社会矛盾的基本方式
1.手段
2.方法
3.渠道
（二）目前社会矛盾化解方式存在的问题
1.社会矛盾化解方式自身局限性
2.各种社会矛盾化解方式使用不平衡
3.社会矛盾化解方式缺少有效衔接和综合利用
（三）社会矛盾化解方式多元化的必要性
1.社会矛盾化解方式多元化，是以人为本服务理念的具体体现
2.社会矛盾化解方式多元化，是加快推进法治建设的必然要求
3.社会矛盾化解方式多元化，是创新社会治理不可或缺的要素
4.社会矛盾化解方式多元化，是从根本上解决社会矛盾的重要举措
三 多元化社会矛盾中的信访矛盾
（一）信访矛盾基本特点
1.复杂性——主体多元化、利益多元化、区域多元化、行业多元化带来信访矛盾复杂化
2.集群性——利益诉求多元化带来不同群体争取自身利益的最大化
3.艰巨性——单一行政管理体制和架构很难及时有效对接和化解矛盾
4.择机性——以非访闹访方式加大博弈筹码，向地方政府施压
5.危害性——信访矛盾已然成为影响社会和谐稳定的重要因素
（二）信访矛盾结构特点
1.高位——信访总量始终处于高位运行态势
2.风险——信访问题转变成群体性事件甚至政治事件的风险加大
3.热点——民生类信访矛盾占据总体信访数量的绝大多数
4.难点——群体性、政策性矛盾突出
5.焦点——控减进京上访的任务相当艰巨
（三）目前信访态势诱因分析
1.改革力度与群众接受程度之间难以协调
2.发展速度与稳定风险程度之间难以协调
3.建设广度与群众维权程度之间难以协调
4.畅通渠道与控减进京上访之间难以协调
四 社会矛盾化解方式多元化视角下的信访工作
（一）新时期信访工作面临的问题
1.信访制度过度强化
2.信访方式过度采用
3.信访调解过度承担
4.信访部门过度超载
（二）制约信访工作发展的若干瓶颈
1.信访活动点多面广，不符合法治建设的精神
2.缠访闹访法外获利，不符合依法维权的倡导
3.责权失衡视为常态，不符合依法履责的要求
4.基层治理手段异化，不符合依法行政的原则
（三）新时期信访工作的发展趋势
1.信访主体进一步多元化，弱势群体将继续作为信访的“主力军”
2.信访方式进一步多样化，群众走访将继续作为主要的信访方式
3.信访矛盾进一步复杂化，利益诉求将继续占据信访总量的绝大多数
4.信访焦点进一步凸显化，控减进京访将继续作为重要政治任务
5.信访行为进一步激烈化，信访人“博弈”行为将继续持续并且手段不断翻新
五 信访工作与社会矛盾化解方式多元化对接
（一）准确把握信访制度功能，通过完善机制、衔接互动，实现信访工作与“多元化”机制有效对接
1.正确认识信访制度功能，构建多元化社会矛盾化解机制，实现社会矛盾有序分流
2.充分发挥“大调解”作用，提高“大调解”机制运行效益，实现各种调解有机衔接
3.妥善运用信访调解手段，改进信访调解与其他调解结合互动，实现信访调解良性运行
（二）准确把握信访工作定位，通过社会建设统揽、齐抓共管实现信访工作与“大信访”格局有效对接
1.正确认识信访工作定位，用社会建设统揽信访工作
2.构建完善“大信访”格局，充分发挥职能部门作用
3.创新运用信访工作平台，着力解决信访突出问题
（三）准确把握信访矛盾规律，通过综合施策、整合资源，实现信访工作与“高效率”目标有效对接
1.坚持科学决策、民生优先，着力从源头上减少信访诱因、化解信访矛盾，不断提升社会成员满意度、幸福感
2.坚持立足现实、着眼长效，着力从机制上创新方式方法、提供支撑保障，不断增强信访工作的及时性、有效性
3.坚持借助优势、资源共享，着力从方式上积聚各方之智、调动各方之力，不断提高社会组织的积极性、参与度
（四）准确把握信访矛盾性质，通过宣传引导、强化规范，实现信访工作与“法制化”方略有效对接
1.确立依法治国理念，以依法行政为切入点，平衡“公权”与“私权”关系
2.确立法律至上理念，以法制宣传为切入点，维护法律尊严和司法权威
3.确立依法信访理念，以“双向规范”为切入点，确保信访渠道畅通有序
第三方介入型解纷新模式探索
一 第三方社会组织的基本概念
（一）第三方社会组织是具有鲜明中国特色、顺应时代发展潮流的新型社会组织形态
（二）第三方社会组织是介于政府、企事业单位之外，又有别于西方NGO的社会形态
（三）第三方社会组织是社会矛盾、社会结构多元化状况下中立公正的社会组织形态
（四）第三方社会组织是有效促进人与人、人与自然、人与社会和谐共处的社会形态
二 构建第三方介入机制的必要性和现实意义
（一）构建第三方介入机制是贯彻习总书记治国理政新方略的需要
（二）构建第三方介入机制是对接社会治理现代化发展要求的需要
（三）构建第三方介入机制是加强社会矛盾源头预防和治理的需要
（四）构建第三方介入机制是推动社会矛盾和信访问题化解的需要
1.创新第三方介入机制是新形势下信访矛盾及其特点使然
2.信访矛盾多元化趋势客观上要求我们建立第三方介入机制
3.信访矛盾主客体变化带来构建第三方介入机制的必要性
4.构建第三方介入机制是综合协调处理社会矛盾的必然要求
三 南京市第三方介入机制的成功实践
（一）发展演进过程
1.成立信访工作专家智囊团的动议
2.专家智囊协会的身份转变及运作模式
3.新型专家智库的构建及其功能定位
（二）主要核心内涵
1.体现新常态意识，落实好服务为民的宗旨思想
2.体现公平公正的法治意识，依法推动问题解决
3.体现源头责任意识，切实维护群众的合法权益
4.体现均衡的担当意识，促进各方形成工作合力
（三）几点工作启示
1.第三方社会组织的决策咨询优势
2.第三方社会组织的理论研究优势
3.第三方社会组织的矛盾化解优势
4.第三方社会组织的社会监督优势
四 全面加强第三方社会组织建设的对策建议
（一）构建符合发展和民主精神的第三方社会组织
（二）完善第三方社会组织的功能定位和制度设计
（三）规范第三方介入机制与法治衔接的制度安排
（四）严格第三方社会组织的评级标准和资质认定
（五）加强第三方组织介入事项的成果转化与运用
（六）推动调解协议达成后裁判文书的履行和落实
第二篇 理论研究
柔性社会管理研究*
一 柔性社会管理的内涵
（一）加强和创新社会管理的政策背景
（二）柔性社会管理的必要性
（三）柔性社会管理的思想内涵
（四）柔性社会管理的适用范围
（五）柔性社会管理的发展空间
二 柔性社会管理的重点领域
（一）劳资关系调解
1.主体
2.起点
3.过程
4.结果
（二）流动人口管理
1.管理主体
2.起点
3.过程
4.结果
（三）城市管理综合执法
1.管理方式
2.主要的矛盾和凸显的问题
3.城市管理中引入柔性机制的思路和对策建议
（四）社会矛盾调解
1.组织形式
2.人员配置
3.主要特点或特征
4.存在问题与原因分析
三 推进柔性社会管理的政策建议
（一）将柔性社会管理作为综合政策框架推行
1.柔性社会管理的政策维度
2.柔性社会管理的政策路径
（二）推行柔性社会管理的重点建议
1.加大政府购买服务，为社会组织的成长创造市场需求
2.基层社会组织扁平化，及时发现、传递和回应群众需求
3.强调群众参与，建立多种利益协商机制
4.强化以群众满意度为核心的考核方式
（三）在重点领域推行柔性社会管理的具体建议
1.社会矛盾调解
（1）大调解与人民调解结合
（2）专业调解
（1）组织领导
（2）体制机制创新
（四）城市管理综合执法
1.城市管理起点上：以服务对象的需求为导向
2.继续深化和创新以行政指导为代表的非强制行政行为
3.公众参与机制是各城市主体对关系自身利益的城市政策、发展战略进行决策的重要渠道
（五）流动人口管理
模式之一：无锡模式——大人口机构统筹型
1.以资源整合为手段，创新人口服务管理体制
2.以社会化管理为路径，建立“一证二合同三承诺”的新型人口服务管理工作机制
3.以公平公正为准则，推进常住人口公共服务均等化和权利义务平等化
4.以人的全面发展为目标，促进人口素质与产业结构、城市功能的互动提升
模式之二：嘉兴模式——专门机构协调型
1.以居民事务局为专职管理机构，推动流动人口的专业化服务
2.以经济转型升级为导向，积极探索居住证制度改革
3.以新居民基础信息管理系统为平台，促进信息的上下联通、部门共享
模式之三：海口外来工之家模式
（六）劳资关系调解
模式之一：重庆南川模式
模式之二：广元模式
（1）前置调解程序，努力将矛盾化解在基层
（2）创立“阶梯式”调解模式，构建大调解工作机制
（3）夯实基层调解组织，形成全覆盖调解工作网络
（4）坚持分类指导，突出调解工作的针对性
（5）加强队伍培训管理，建立健全工作制度
（6）加大宣传力度，切实增强群众维权意识
模式之三：圆桌仲裁模式
社会转型中的政治秩序*
一 讨论“信访问题”的三个层次
二 “信访”概念的形成与扩散
三 信访问题意识的崛起
四 信访学术研究的兴起
五 信访研究概况与主题
（一）信访行动研究
（二）信访工作研究
（三）信访改革研究
1.信访制度面临的困境
2.信访制度的定性与定位
3.信访改革的方向与方案
六 走向新议程：中国社会转型中的政治秩序
（一）信访问题的本质及其要求
（二）新议程的统摄性及其学术价值
（三）新的研究议程与中国社会现实
纠纷处理规则主义同质化反思
一 疑难难办案件处理的同质化规则主义倾向
（一）案件经过
（二）处理经过
（三）同质化的规则主义处理倾向
二 规则主义的特征及其适用
（一）规则主义的特征
（二）规则主义的适用
1.规则主义在裁决模式中的适用价值
2.规则主义在调解中适用的局限
三 信访事项处理中克服简单规则主义倾向的必要性
（一）制度定位：信访作为兜底性机制
1.事项管辖：信访获得剩余事项
2.范围管辖：信访应支持合理诉求
（二）机制设定：作为群众政治的特殊路径
四 信访法治化与规则主义的克服：原则主义指导的协商程序主义进路
（一）诉求合理的初步判断
（二）突破规则主义的问题解决方式
二元治理结构的法治化改造
一 研究背景与研究方法
二 信访实践问题：诉访难分与信访无序
（一）信访规范化程度不高
（二）信访与诉讼难以分离
（三）涉法涉诉信访改革及其问题
三 “信访+”二元治理结构与诉访不分
（一）信访功能扩张，信访与司法边界模糊
（二）信访职能变异
（三）法律、司法制度有效性不足，信访与诉讼之间形成逆向选择
四 改革的路径依赖与诉访难分
五 法治与共治：社会治理新模式
（一）法治
1.信访体制改革
2.司法体制改革
3.涉诉信访的源头治理
4.信访事项的识别与分流
（二）共治
1.信访功能的重新定位
2.大幅收缩信访的解纷与救济功能，向行政ADR转变
3.引入第三方力量，提高信访公信力
4.司法的社会参与
5.发挥虚拟公共领域作用，增强政府回应义务与沟通能力
法治与共治：社会治理新模式*
一 从社会管理创新到“四个全面”：信访制度改革动力机制的演进
二 信访制度改革的内在逻辑
三 信访制度改革的总体目标与政策框架
（一）功能定位
（二）结构优化
（三）机制调整
（四）法制保障
第三篇 决策参考
社会矛盾研究智库建设进展与建议
一 中国智库发展政策支持与阶段特征
（一）改革开放的巨大推动：伟大实践是发展的内在动力
（二）党和政府的高度重视：民主决策、科学决策的现实需求当前，中国智库发展已上升为“国家战略”
二 中国智库的类型与创新特色分析
三 建设信访与社会矛盾研究智库的紧迫性
四 成立信访与社会矛盾研究智库的可行性
（一）符合国家倡导的新型智库建设方向
（二）有成熟的省级智库平台可供依托
（三）南京市“信访专家智囊团”工作模式为智库建设奠定了良好的工作基础
（四）可开发的智力资源丰富
五 紫金传媒智库框架与信访智库运行模式
建立健全“六项制度”的建议
一 江苏涉诉信访的基本状况
1.各类申诉、涉诉信访案件比重不平衡，数量有升有降
2.各大市涉诉信访有升有降
3.进京上访总体呈上升趋势，进京越级上访下降
4.涉诉信访原因日益复杂，处理难度加大
二 涉诉信访案件居高不下的原因
1.确实存在部分案件裁判不公的问题
2.二审终审制度形同虚设
3.受“维稳思维”影响，用“领导包案”等非法治化方式解决涉诉信访导致更大的社会不公
4.社会对司法不信任
三 建立健全涉诉信访依法终结制度的建议
1.建立司法审判终结涉诉信访案件制度
2.建立信访案件一次再审终结制度
3.完善法院再审程序制度
4.健全司法民主协商参与制度
5.健全裁判文书公开制度
6.建立对当事人说服教育工作制度
信访立法的目标与进展
一 站在国家治理的高度看信访制度改革
二 信访制度存在的主要问题及原因
三 信访立法是信访制度改革的必然要求
四 信访立法进展情况
五 信访立法的积极意义
六 信访法治化问题
依法解决进京访难题的对策
一 非访和进京非访的法律性质
二 进京非访的现状及其处置体制机制存在的问题
（一）进京非访的基本情况——以南京市为例
（二）进京非访处置体制机制存在的问题
1.信访制度和信访机构职能错位的问题
2.混淆信访诉求的合法性、合理性与信访行为本身的合法性问题
3.信访工作机制存在的问题
4.涉法涉诉信访的概念不科学
5.信访终结终而不结
三 依法解决进京非访难题的思路和对策
（一）取消“非正常上访”和“进京非正常上访”概念，建立“违法上访”和“违法进京上访”概念
（二）进一步明确信访制度和信访机构的法律性质和法律职能，明确信访机构的法定职责和职权
（三）取消地方接访制度，实行违法行为地管辖制度
（四）切实取消进京非访通报制度，建立重大信访案件督办制度和信访案件办理督查制度
（五）取消涉法涉诉信访
1.取消涉法信访
2.取消涉诉信访
（六）明确区分违法信访与信访诉求合法性和合理性，依法保障违法信访人合法权利，依法追究相关侵权人的法律责任
信访制度立法的困境与对策
一 《信访条例》实施现状与信访立法难题
（一）信访失范表现在“非访”行为普遍存在、违法接访屡禁不止、信访程序“终结不终”、信访工作责任落实不到位等多个方面
（二）涉法涉诉信访持续高发
（三）信访制度立法面临诸多困惑
二 信访立法障碍的成因
（一）“信访+”二元治理结构有天然缺陷，是信访制度化程度低的直接原因
（二）涉法涉诉信访改革存在路径依赖，难以从根本上实现诉访分离
（三）通过信访立法解决信访困境的有限性
三 彻底破除“信访+”二元治理结构，构建“法治下的共治”新型治理架构
（一）信访功能的重新定位
（二）收缩信访的解纷与救济功能
（三）信访体制改革暨机构调整
（四）信访工作机制创新
四 结论
进一步加强和完善信访制度的政策建议*
一 当前信访制度运行的突出问题
1.对信访制度的认识不全面，过于强调信访的“维稳”功能，导致信访制度目标偏离
2.信访组织体系设计有缺陷，普遍职权小、效率低，且体系内部权力过分向上集中，容易诱发“集体上访”、“越级上访”、“进京上访”，消解中央权威，影响群众对信访制度的信任
3.信访考核制度存在“异化”现象，“维稳”变成“稳控”，甚至出现侵害上访当事人人身安全的问题
4.“信访不信法”影响司法权威
二 加强和完善信访制度的政策建议
1.全面看待信访和信访工作，从“维稳”转向“维权”，通过维护群众合法权益来实现社会和谐稳定
2.推行主要领导“接访”和人大代表“下访”相结合的制度，提高信访制度化解社会矛盾的效率
3.构建“椭圆型”信访部门结构，中央一级重点从政策层面预防和化解社会矛盾，省、市两级着重加强机构建设和解决问题的能力，县（区）和乡镇两级则逐步弱化信访职能
4.完善信访工作考核机制，将信访登记的惩罚机制转化为信访结案的奖励机制
5.建立疑难信访事项专案制度，引入第三方裁决和公示机制，加大对疑难信访问题的化解力度
6.增强信访部门能力，整合信访资源，建立信访事项信息共享和沟通机制
7.广开信访渠道，推行网络信访、“阳光信访”，提升信访制度对社会矛盾的容纳能力
8.拓宽司法和调解渠道，分流社会矛盾
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