防控“甲流”图书
China's Crisis Management on H1N1 Flu in 2009 : An Assessment
[内容简介] 本书是中国首次对重大突发公共卫生事件应急管理全过程进行系统的专家综合评估后形成的报告，受国家甲型H1N1流感联防联控工作机制牵头单位卫生部委托，由清华大学公共管理学院组织多学科专家参与完成。本书遵循独立、客观、科学和综合的原则，在掌握了大量的第一手资料的基础上对甲流感应急管理过程及其防控策略、联防联控工作机制运行特点、主要防控举措、防控的成本效益和社会综合影响等方面进行重点评估。
总序
我国内地甲型H1N1流感防控工作专家综合评估专家组名单
摘要
第一章 引言
第一节 中国开展甲型H1N1流感防控的背景
第二节 开展甲流感防控评估的必要性和重要性
第三节 甲流感防控评估的内容、特点和原则
一 甲流感防控评估的主要内容
（一）防控策略
（二）联防联控工作机制
（三）防控举措与应急能力
（四）实际防控效果
二 甲流感防控评估的特点
（一）首次对中国突发公共卫生事件应对进行全面评估
（二）采用了第三方评估机制
（三）对公共卫生事件过程和效果进行综合评估
三 甲流感防控评估的原则
（一）独立性原则
（二）客观性原则
（三）规范性原则
（四）科学性原则
（五）综合性原则
第四节 甲流感防控评估的方法、过程及局限性
一 评估方法
（一）比较研究
（二）问卷调查
（三）部门及专家座谈会
（四）对个别领导与专家人物的深入访谈和地方案例调查
二 评估过程
三 本次评估的局限性及相关说明
第五节 报告的体例与结构
第二章 甲流感国际防控策略与措施
第一节 甲流感全球疫情概况
第二节 WHO的全球防控策略与措施
一 能力建设与准备
（一）发布《流感大流行应对及预警指南》
（二）评估全球甲流感实验室诊断能力
二 预警与风险评估
（一）调整预警级别
（二）评估甲流感疫情风险
三 应对措施
（一）整合全球疫情信息
（二）调整疫情监测方式
（三）发布疫情防控和疾病救治技术指南
（四）协调疫苗研发
（五）制定疫苗接种分发策略
第三节 有关国家和地区的防控策略及措施
一 部分国家应对甲流感的体制机制
（一）部分国家甲流感应对机构
（二）部分国家的流感大流行国家战略（计划）
（三）部分国家的甲流感防控资金
二 部分国家防控策略与措施
（一）疫情初始阶段
1.启动预警
2.检验检疫
3.应对准备
4.健康教育
（二）疫情扩散阶段
1.重点开展临床救治
2.实施社区非药物缓疫政策
3.调整疫情监测
4.疫苗研发接种
（三）疫情回落阶段
1.调整警戒级别和防治措施
2.扩大疫苗接种覆盖面
3.着手开展总结评估
第四节 国际甲流感防控工作的总体分析
一 国际甲流感防控的总体特点
（一）相关国家的政府均发挥了积极甚至主导的作用
（二）WHO在全球发挥了应有的协调和指导作用
（三）多数国家强调甲流感应对中的国内各方协作
（四）多数国家重视防控策略调整
（五）多数国家强调疫情应对的国际合作与双边合作
（六）一些国家重视风险沟通
二 对WHO和各国防控策略和措施的争议
（一）关于各国防控策略适度性的争议
（二）关于WHO工作的争议
（三）关于疫苗和抗病毒药政策与技术的争议
第三章 中国甲流感疫情的防控过程及策略演变
第一节 中国甲流感疫情概况
一 甲流感疫情的时间分布特征
二 甲流感疫情年龄分布
三 甲流感疫情病死率情况
第二节 中国应对甲流感的主要策略及其调整
一 流感大流行前预防准备阶段（2009年4月25日前）
（一）国家疾病预防控制中心的建设和监测系统的发展
（二）流感大流行应急预案准备
（三）能力建设准备
1.加强应急队伍建设
2.成立专家组
3.加强培训
4.支持国家流感中心能力建设
（四）疫苗及抗病毒药物准备
（五）国际和区域合作
二 预警响应阶段（4月25日至5月10日）
（一）策略产生背景
（二）主要应对措施
1.建立“8+1”联防联控工作机制
2.加强出入境检验检疫和密切接触者管理
3.加强疾病监测，开展境内疫情摸底调查
4.启动诊断试剂和药物的研发
5.开展对外交流与合作，收集境外疫情，尽力妥善处理涉外防控事宜
6.做好疫情应对准备，增加应急物资储备
7.开展甲流感预防知识普及与健康教育宣传
三 疫情初期阶段（2009年5月10日至8月30日）
（一）策略产生背景
（二）主要应对措施
1.继续加强对密切接触者的严格管理，适时修改管理策略
2.落实定点医院，积极开展患者救治，加强院内感染控制
3.扩大流感监测哨点医院和网络实验室
4.实施应急科研项目，开展疫苗研制
5.适时调整策略，印发社区暴发控制方案、轻症病例管理方案等，甲流感纳入乙类传染病管理
6.加强学校、社区、乡镇、医院和公共场所等重点场所的防控工作
7.加强基础、临床和防控等方面科技研究，加大科技储备
四 疫情高峰期（2009年9月至2010年1月中旬）
（一）策略产生的背景
（二）主要应对措施
1.加强甲流感重症患者救治
2.开展全国范围的血清学调查
3.加强疫苗及抗病毒药物储备，积极稳妥地做好疫苗接种工作
4.加强学校疫情监测和学校健康教育工作
5.重视发挥中医药的作用等
五 疫情下降期（2010年1月中旬至8月9日）
六 疫情大流行后期（2010年8月10日以后）
第三节 对中国应对甲流感的主要策略的评估分析
第四章 中国甲流感防控的体制机制
第一节 中国突发公共卫生事件应急体制机制现状
一 国家应急管理体系建设情况
二 中国突发公共卫生事件应急体系的建立与发展
（一）形成自上而下的突发公共卫生事件应急预案体系
（二）设立专门的突发公共卫生事件应急管理机构
（三）建立跨地区、跨部门的突发公共卫生应急协调机制
（四）加强突发公共卫生事件应急专家队伍建设
第二节 国家应对甲型H1N1流感联防联控工作机制的建立、构成与运作
一 国家应对甲型H1N1流感联防联控工作机制的建立
二 国家应对甲型H1N1流感联防联控工作机制的构成
（一）组织机构
（二）工作职责和分工
三 国家应对甲型H1N1流感联防联控工作机制的运作
（一）工作协商制度
（二）信息通报制度
（三）督办检查制度
第三节 地方应对甲型H1N1流感防控工作机制的建立、构成与运作
一 地方应对甲型H1N1流感防控工作机制的建立
二 地方应对甲型H1N1流感防控工作机制的构成
三 地方应对甲型H1N1流感防控工作机制的运作
第四节 甲型H1N1流感防控的社会参与机制
一 社区参与
二 企业参与
（一）医药储备企业
（二）试剂生产企业
（三）隔离人员的场所
（四）基础设施类企业
三 非营利性组织的参与
四 公众参与
第五节 甲型H1N1流感防控体制机制的分析与反思
一 甲型H1N1流感防控体制机制建设的基本经验
（一）及时建立甲型H1N1流感防控体制机制
（二）积极引入专家决策机制
（三）地方政府因地制宜地调整政策
（四）逐步形成社会多元主体广泛参与的格局
二 甲型H1N1流感防控体制机制的反思
（一）联防联控工作机制的法律定位问题
（二）应急指挥职责、权限与行政级别问题
（三）平时机制与应急机制之间的转换问题
（四）不同部门之间的关系协调问题
（五）非营利性组织的作用有待完善和提高
第五章 中国甲流感的应急响应举措评估
第一节 监测与预防控制
一 疫情监测
（一）扩大应急监测网络
（二）疫情监测分析
（三）实验室检测
（四）现场流行病学调查
（五）防控技术方案
二 口岸检疫
（一）口岸检疫策略
（二）口岸检疫基本情况
（三）口岸防控措施执行情况
1.组织管理
2.口岸防控措施
3.口岸防控人员和物资储备
三 预防控制
（一）密切接触者管理
（二）病例管理
（三）停课措施执行
（四）人员与物资保障
四 监测与预防控制能力评估
（一）有效延缓疫情传播，压低了流行高峰
（二）监测预警网络发挥了重要作用
（三）实现甲流感快速检测
（四）监测预警系统建设还需完善
（五）人、财、物保障仍显不足
（六）防控政策措施的灵活性和适应性可进一步提升
第二节 医疗救治
一 医疗救治策略与措施
（一）不同时期甲流感病例的分布演变
（二）救治整体要求和策略
（三）主要措施
（四）医院的准备与应对
1.成立组织机构
2.制定方案
3.专家组与人员培训
4.增加后备医院
5.药械经费发放
6.抗病毒药物治疗
二 医疗救治情况评估
（一）医疗救治工作成效显著
（二）部分医疗救治临床研究达到国际先进水平
（三）针对大范围流行性传染病的医疗救治能力仍显不足
（四）针对大范围流行性传染病的医疗救治补偿机制有待完善
（五）基层抗病毒药品的储备不足
（六）政策的可执行性仍待加强
第三节 疫苗研制与保障
一 疫苗研制与供应保障的策略和措施
（一）迅速启动疫苗研制与保障工作
（二）开展甲流感疫苗研制和国家生产储备准备工作
（三）疫苗生产和使用
（四）应急疫苗接种
二 疫苗保障评估
（一）在全球范围率先研制出甲流感疫苗
（二）疫苗上市时间大幅缩短
（三）疫苗总体安全有效
（四）疫苗供应相对充足
（五）疫苗和诊断试剂产业得到发展
（六）疫苗接种的风险沟通仍可改进
（七）产业和地方的积极性有待进一步发挥
第四节 应急资金与物资保障
一 资金保障
（一）中央甲流感专项资金
（二）地方财政保障
二 物资保障
（一）抗病毒药品储备
（二）防控物资保障
（三）中医药储备
三 资金与物资保障评估
（一）中央财政资金和物资保障基本充足有效
（二）部分地方资金和物资保障能力不足，财政保障机制有待完善
（三）针对大范围流行性传染病的医药储备机制有待健全
（四）药品物资储备标准、储备方式与种类有待完善
第五节 新闻宣传与风险沟通
一 系统开展风险沟通工作
（一）风险沟通的基础与准备
（二）及早开展风险告知
（三）着力降低社会恐慌
（四）科学沟通建立信心
二 加强公众健康教育
（一）组织专家力量开展健康教育
（二）及时向公众普及健康知识
（三）利用媒体拓宽健康教育途径
三 有条不紊地开展新闻宣传与舆论引导工作
（一）有计划的疫情信息发布
（二）积极发挥主流媒体新闻宣传优势
（三）全方位的舆情监测与舆论引导
四 新闻宣传与风险沟通工作的总体评估
（一）在国内首次系统、成功运用风险沟通的有关理念与方法
（二）新闻宣传的渠道和形式有待进一步拓展，需要积极开拓新闻资源和充分利用新兴媒体
（三）风险沟通机制仍应进一步完善
（四）针对热点争议性问题的风险沟通仍可改进
（五）健康教育亟待经常化、规范化和系统化
第六节 国际合作
一 与WHO的合作
二 与其他国家和国际组织的协作
（一）加强疫情信息与科技交流
（二）立足本国国情，提供力所能及的人道主义对外援助
三 涉外问题处置
（一）暂停墨西哥航班事件
（二）对入境人员隔离与留观事件
（三）调整涉外来访团组
（四）沟通涉外防控措施
四 国际合作评估
第六章 中国甲流感防控的成本收益分析
第一节 成本收益分析的基本框架
一 成本收益分析的总体思路
二 成本收益分析的指标体系
（一）社会总成本的指标与计算方法
1.社会总成本指标
2.计算方法
（二）社会总收益的指标
第二节 甲流感防控的成本测算
一 直接成本测算
（一）检验检疫机构成本测算
（二）甲流感密切接触者追踪及隔离观察成本测算
（三）甲流感疫苗成本测算
（四）物资储备成本测算
（五）疾控部门防控甲流的投入测算
1.流行病学检测成本
2.健康教育及培训成本测算
3.实验室建设等其他活动投入测算
（六）教育系统甲流感防控成本测算
（七）医院诊治甲流感病例投入
1.甲流感病例诊治直接费用
2.医院甲流感防控投入
（八）确诊患者中未住院者的医疗费用
（九）甲流感病例中未经确诊症状者自我医疗费用
二 间接成本测算
（一）有甲流感症状者误工成本
（二）确诊甲流感患者和隔离人群误工成本
（三）有甲流感症状者看护的人力成本
（四）甲流感患者看护的人力成本
三 社会总成本计算
第三节 甲流感防控的收益测算
一 直接经济收益
二 间接经济收益
（一）避免的患者误工收益
1.避免的住院患者的误工收益
2.避免的非住院患者的误工收益
（二）避免的看护误工收益
三 宏观经济收益
第七章 中国甲流感防控工作的各方评价
第一节 公众的评价
一 公众对政府甲流感防控工作的满意度评价
（一）近92%的公众对中央政府防控工作表示满意
（二）知晓联防联控工作机制的公众中近93%认为机制有效
（三）85%的公众对当地政府防控工作表示满意
二 公众对政府公信力的评价
（一）96.1%的公众对中央政府应急能力表示信任
（二）94%的公众对地方政府应急能力表示信任
（三）中央政府公信力一直较高，地方政府公信力提升明显
（四）政府是公众最信任的信息来源渠道
三 公众对政府防控措施的具体评价
（一）超过90%的公众认可各项防控措施的必要性
（二）接近70%的公众认可各阶段防控措施效果
（三）约50%的公众认为防控措施适度，约20%认为偏严
（四）约70%的公众认为防控措施调整及时
（五）约30%的公众认为政府甲流感防控投入偏多
（六）公众对政府信息公开普遍表示认可
（七）对重点场所防控措施落实情况的评价
第二节 甲流感患者与密切接触者的评价
一 甲流感患者的评价情况
（一）65%的甲流感患者对防控工作表示满意
（二）93%的甲流感患者认为防控措施是必要的
（三）57%的甲流感患者认为防控措施适当
（四）84%的甲流感患者认为政府甲流感防控投入“值得”
（五）82%的甲流感患者认为国家突发公共卫生事件应急能力取得了进步
二 甲流感患者密切接触者的评价情况
（一）84%的甲流感患者密切接触者对防控工作表示满意
（二）93%的甲流感患者密切接触者认为防控措施是必要的
（三）71%的密切接触者认为防控措施适当
（四）82%的密切接触者认为政府甲流感防控投入“值得”
（五）95%的密切接触者认为国家突发公共卫生事件应急能力取得了进步
第三节 医疗卫生机构人员的评价
一 医疗机构人员的评价情况
（一）约90%的定点医院人员认可医疗救治措施的及时性
（二）超过92%的定点医院人员认可医疗救治措施的必要性
（三）超过84%的定点医院人员认可医疗救治措施的科学性
（四）超过80%的定点医院人员认可医疗救治措施的可行性
（五）超过70%的定点医院人员认可医疗救治措施的可持续性
（六）超过70%的定点医院人员认可医疗救治措施的完备性
（七）不同阶段政策评价的比较
二 疾病预防与控制机构人员的评价情况
（一）95%的疾控人员认为甲流感防控成功
（二）44%的疾控人员认为有必要采取乙类传染病甲类管理措施
（三）91%的疾控人员认为密切接触者管理措施调整符合疫情形势
（四）84%的疾控人员认为有必要扩大流感监测网络
（五）对几项主要防控措施的评价比较
（六）对疫情各阶段防控措施的评价比较
第四节 国际社会评价
一 WHO对我国甲流感防控工作的评价
（一）中国总体防控策略符合中国实际
（二）流感监测能力得到世界公认
（三）医疗救治能力难以应对更严重的疫情
（四）中国政府风险沟通能力明显提升
二 国际媒体对我国甲流感防控工作的评价
（一）主流媒体“肯定多于批评”
（二）对防控措施大多表示理解和肯定
（三）相比“非典”防控有较大进步
（四）对隔离措施和疫苗效果提出质疑
（五）来自国际舆论的建议
第五节 各方评价的总体情况
一 我国政府甲流感应对工作得到各方高度评价
二 普遍认为我国政府公共卫生应急能力取得显著进步
三 普遍认可我国防控策略措施的必要性
四 各方总体认可防控措施的及时性和适度性，但存在一定争议
五 对其他部分具体防控措施的评价也存在一定的分歧
第八章 评估发现与政策建议
第一节 甲流感防控取得的主要成效
一 疫情扩散和流行曲线形成具有比较明显的“中国平台”特征，最大限度地保障民众健康和生命安全
二 疫情防控投入收益良好，有效实现经济社会平稳运行
三 采取切实有效的防控措施，有力保障重大活动的顺利举办
四 以人为本，积极负责，应对策略广受认可，政府公信力和国际形象显著提升
五 历经实战检验，突发公共卫生事件应急能力大大增强
第二节 甲流感防控工作的基本经验
一 强化应急体系建设，奠定了甲流感防控的坚实基础
二 发挥制度优势，形成政府主导、全社会共同参与的防控格局
三 建立联防联控工作机制，加强部门间的协调联动
四 高度负责，积极保障人民群众的生命健康安全和特殊群体的权益
五 充分依靠科技，提升防控措施的科学性、有效性
六 坚持公开透明，做好风险沟通和健康教育工作
七 积极负责，大力加强国际和地区合作
第三节 甲流感防控中存在的不足
一 平战转换机制不顺畅，联防联控工作机制法律定位不明确
二 法律和预案体系不健全，部分防控行为有待进一步规范
三 决策机制不完善，部分防控措施的灵活性、及时性和适应性不强
四 公共卫生针对性投入仍显不足，疫情防控基础依然薄弱
五 配套制度建设不健全，应急保障能力较弱
第四节 有待进一步探讨的问题
一 如何进一步完善卫生应急的体制机制
二 如何提高决策的科学性和有效性
三 如何评价在高度不确定性下突发事件应对的适度性
四 如何科学看待此次甲流感防控的成败得失
第五节 面向未来——政策建议
一 修订与完善传染病防控和应对突发公共卫生事件方面的有关法律
二 修订新发传染病防控方面的相关预案
三 完善国家重大突发公共卫生事件的应急指挥体制和工作规范
（一）建立常设的跨部门国家突发公共卫生事件应急指挥部
（二）地方层面建立相应的突发公共卫生事件应急指挥机构
（三）遵循分级负责、属地管理的原则，进一步完善中央与地方或上级与下级间的应急管理各环节的权限与操作规范，适度下放有关疫情和事件的发布权，进一步增强疫情应对措施的及时性、针对性和灵活性
（四）规范政府、企业和社会各界有效协调联动的机制和组织体系
四 有针对性地完善和加强应急管理机制建设
（一）切实改进内部信息报送机制
（二）重视多学科专家参与的卫生应急科学决策机制建设
（三）建立多渠道收集社会各界意见和建议的机制
（四）继续加强国际及区域间的沟通、交流与合作机制建设
（五）增强公共卫生危机意识，建立定期的卫生系统风险评估机制
五 结合新医改的要求，改善公共卫生事业投入结构，建立财政经费拨付和补偿机制
（一）必须尽快建立突发公共卫生事件应急财政投入和补偿机制
（二）重视卫生行业和非卫生行业中关键领域的卫生应急能力建设
六 继续提高公共卫生风险沟通和健康教育水平
（一）大力实施公共卫生方面的健康教育战略
（二）积极开展应急管理全流程的风险沟通
（三）重视新兴媒体作用的发挥
重大突发事件应对评估丛书编委会
后记
