“4?20”芦山强烈地震应对案例研究图书
The Case Study on the “4·20” Lushan Strong Earthquake Response
[内容简介] 2013年4月20日发生的芦山强烈地震是继“5·12”汶川特大地震之后发生在巴蜀大地的又一次巨灾，是对中国抵御自然灾害能力的又一次重大考验。本书作者在大量调查研究的基础上，对各级党委政府的抗震救灾工作进行了深入系统的描述和分析，并提出了改进巨灾应对的政策建议。
序言
应急管理系列丛书专家评审委员会
后记
应急管理系列丛书·案例研究工作组
应急管理系列丛书编委会
绪论
一 芦山地震基本情况
（一）芦山地震震情和次生灾害
1.震级高
2.波及面广
3.余震多
4.次生灾害多
（二）地震造成的损失
1.人员伤亡惨重
2.财产损失惨重。
（三）地震造成的广泛影响
1.城镇供水、供电、供气及公共交通设施短期陷入瘫痪
2.各产业和文化设施受到严重损伤
二 芦山地震灾害应对的主要特点与得失*
（一）芦山地震应急响应的总体状况
（二）芦山地震应急响应的主要特点
1.响应更迅速
2.组织更有序
3.救援更有效
4.沟通更及时
5.掌控更娴熟
（二）芦山地震应对中的改进空间
1.指挥体系尚可进一步完善
2.灾情信息掌握尚须更加及时
3.交通管理调度尚可更加有效
4.现场安全管理尚待更加规范
5.社会参与机制尚要更加合理
6.沟通管理工作尚可改进
三 本课题研究的意义、范围与思路
（一）研究的意义、视角、目的
（二）研究的时间范围界定
1.第一阶段：应急响应阶段
2.第二阶段：过渡安置阶段
3.第三阶段：恢复重建阶段
（三）研究的基本思路
四 本书的框架结构
国家级应急响应
一 背景
（一）中国的地震灾害与应对
（二）国家级地震应对的基本制度安排
1.最高层级的灾害应对制度
2.国务院抗震救灾指挥部的定位
3.中央有关部门在地震灾害应对中的职能
二 中央高层应急响应
（一）重点响应阶段
（二）全面响应阶段
（三）深度响应阶段
三 国家有关部门应急响应
（一）重点响应阶段
1.主要应对部门的响应
2.其他部门响应
（二）全面响应阶段
1.主要应对部门的响应
2.其他部门响应
（三）深度响应阶段
四 若干反思
省级应急响应
一 背景
（一）龙门山断裂带
（二）省级政府在地震应对中的职责
（三）军队的应急响应
二 四川省应急响应
（一）重点响应阶段
1.主要领导奔赴一线
2.成立指挥机构
3.组织指挥全省应急响应
4.救灾部门响应
5.信息沟通
5.抗震救灾的初步效果
（二）全面响应阶段
1.省抗震救灾指挥部的响应
2.应急救灾部门的响应
3.信息沟通
4.抗震救灾成效
（三）深度响应阶段
1.保障灾民生活
2.防治灾后次生灾害
3.妥善处理遇难者问题
4.部署过渡安置
5.信息沟通
6.抗震救灾成效
三 军队武警应急响应
（一）重点响应阶段
（二）全面响应阶段
1.成立指挥机构
2.全方位开展救援
3.不幸的牺牲
（三）深度响应阶段
1.人员搜救
2.灾民安置
3.参与维护社会稳定
四 若干反思
市级应急响应
一 背景
（一）市级政府在地震应对中的职责
（二）地震应急准备工作
二 雅安市应急响应
（一）市情与灾情
1.雅安市情
2.基本灾情
（二）重点响应阶段
1.启动紧急响应
2.奔赴救灾一线
（三）全面响应阶段
1.组织指挥工作
2.拯救生命
3.基础设施恢复
4.组织做好难点工作
5.主动沟通
（四）深度响应阶段
1.加强领导指挥
2.群众安置
3.地质灾害防治与防汛工作
4.基础设施和社会秩序恢复
5.组织社会力量参与救灾
6.维护社会稳定
7.宣传报道
8.布局灾后恢复与重建
三 成都市应急响应
（一）市情与灾情
1.成都市情
2.基本灾情
（二）重点响应阶段
（三）全面响应阶段
1.本区域响应
2.跨区域支援
（四）深度响应阶段
1.本区域响应
2.跨区域响应
四 若干反思
县区级应急响应
一 背景
（一）县区政府在地震应对中的职责
（二）地震应急准备工作
1.认真完善预案及预案体系，注重应急演练
2.不同程度地开展了县区级应急队伍建设
3.不同程度地注重应急物资、应急避难场所等保障工作
二 芦山县——震中县域的应急响应
（一）县情与灾情
1.芦山县情
2.基本灾情
（二）重点响应阶段
1.启动指挥体系
2.组织生命救援
3.查明并上报灾情
（三）全面响应阶段
1.创新联动协调机制
2.规范受灾群众安置工作
3.全力以赴协调抢修保通
4.严格干部管理
（四）深度响应阶段
1.严密防范次生灾害
2.精心服务受灾群众
3.信息沟通
4.部署灾后重建
三 雨城区——中心城市区级的应急响应
（一）区情与灾情
1.雨城区情
2.基本灾情
（二）重点响应阶段
1.启动应急响应
2.确保信息渠道畅通
3.全力抢救生命
4.抢通救援生命线
（三）全面响应阶段
1.完善指挥体系
2.完善指挥部工作机制
3.协调和组织各方力量开展救灾
4.准确统计和及时上报信息
5.妥善转移安置群众
6.恢复生产生活秩序
（四）深度响应阶段
1.做好群众过渡安置工作
2.严防次生灾害
3.着力维护社会稳定
4.救灾款物监管
5.信息发布
四 天全县——重灾区的县级应急响应
（一）县情与灾情
1.天全县情
2.基本灾情
（二）重点响应阶段
1.迅速启动应急响应
2.迅速展开抢险救援
3.了解报告灾情
（三）全面响应阶段
1.转移和救治伤员
2.全力开展“四个抢通”
3.科学设置临时安置点
4.主动开展信息沟通
（三）深度响应阶段
1.做好灾民安置工作
2.防止发生次生衍生灾害
3.多方组织力量稳定社会秩序
4.建立健全应急党建体系
5.做好抗震救灾外宣工作
6.协助国家、省、市相关部门开展工作
7.建立抗震救灾社会组织和志愿者服务中心
五 若干反思
乡镇级应急响应
一 背景
（一）乡镇政府在地震应对中的职责
（二）地震应急准备工作
1.灾害预防与预报
2.应急预案管理和科普宣教
3.能力建设
4.物资准备
二 龙门乡——震中乡镇的应急响应
（一）乡情与灾情
（二）重点响应阶段
1.启动应急响应
2.紧急组织抢险
3.紧急分派外部力量
（三）全面响应阶段
1.协调外部救援力量
2.救治和转移伤员
3.开展卫生防疫工作
（四）深度响应阶段
1.军地有效协作
2.继续进行搜救
3.规范物资接收和发放
4.维护社会秩序
5.防控心理疾病
6.努力开展沟通
7.防止次生灾害
三 芦阳镇——震中芦山县城的应急响应
（一）镇情与灾情
（二）重点响应阶段
1.启动应急响应
2.紧急组织抢险
3.基层干部成为中坚力量
（三）全面响应阶段
1.全面展开救灾
2.救治和转移伤员
3.妥善安置受灾群众
（四）深度响应阶段
1.有序发放救灾物资
2.维护社会秩序
3.做好群众沟通工作
4.防止次生灾害
四 思延乡——典型农业乡的应急响应
（一）乡情与灾情
（二）重点响应阶段
1.启动应急响应
2.组织基层自救
3.发挥党组织领导的核心作用
（三）全面响应阶段
1.有序组织救灾
2.协调外来力量
3.救治和转移伤员
（四）深度响应阶段
1.做好生活保障
2.有序接收及发放物资
3.维护社会秩序
4.开展卫生防疫
5.防治次生灾害
6.做好信息沟通工作
五 飞仙关镇——交通要道上乡镇的应急响应
（一）乡情与灾情
（二）重点响应阶段
1.启动应急响应
2.紧急了解和报告灾情
3.组织紧急抢险
（三）全面响应阶段
1.有效组织领导
2.救治和转移伤员
3.继续组织抢险
4.保障受灾群众生产生活
5.接收和发放救援物资
6.协调外部力量
（四）深度响应阶段
1.有序接收及发放物资
2.维护社会秩序
3.防范次生灾害
4.做好信息沟通工作
六 思经乡——重灾区乡镇的应急响应
（一）乡情与灾情
（二）重点响应阶段
1.启动应急响应
2.紧急组织抢险
（三）全面响应阶段
1.以制度创新确保救灾
2.全面开展受灾群众救助
（四）深度响应阶段
1.加强物资发放管理
2.加强安置点管理
3.强化卫生防疫
4.维护社会稳定
5.加强信息沟通
七 若干反思
案例主题分析
一 初期响应
（一）被动中的主动响应
1.最高决策层响应迅速
2.县级以上政府紧急启动应急响应
3.基层组织主动组织群众自救互救
4.有关人员自动到位开展工作
（二）自组织下的有序和无序并存
1.组织系统内的高效有序
2.局部无序现象
（三）政府应急通信面临重大考验
1.通过下派和上报沟通信息
2.尽最大努力恢复应急通信
（四）利弊相杂的各级领导奔赴一线
1.各级领导以高度的政治责任感奔赴一线
2.领导赶赴灾区一线发挥了重要领导作用
3.领导赴现场也有一定的弊端
（五）得失原因分析
二 决策制定
（一）系统性问题面前的系统性决策
1.高层提出系统的任务要求
2.层层传达，系统落实上级决策意图
3.某些决策的系统性仍有待加强
（二）需要仔细运筹的科学化决策
1.抓住重点，梯次进入灾区
2.各种物资合理组合进入灾区
（三）在变化的形势面前相机决策
（四）得失原因分析
三 组织指挥
（一）早期确立统一指挥架构功不可没
1.明确统一指挥
2.四川省形成以前线指挥部为核心的指挥体系
（二）弹性有余的组织指挥体系建构
1.各级指挥机构按需构建职能工作组
2.普遍实行靠前指挥、下沉指挥
3.党组织发挥领导核心作用凸显中国优势
（四）有力监督成为工作质量的保证
（五）得失原因分析
四 协调协同
（一）各级政府之间总体协调有序
1.总体协调有序
2.局部不够协调
（二）成为新范式的军地协调
（三）社会救援力管理和服务成为挑战性问题
1.从组织上保证对社会力量的管理和服务
2.逐步规范志愿服务相关工作
（四）得失原因分析
五 公众沟通
（一）省市应急指挥部主导沟通
（二）县区党委政府主动而为
（三）乡镇党委政府积极审慎对待媒体
（四）得失原因分析
总体分析与政策建议
一 重特大自然灾害的挑战与应对现状
（一）重特大自然灾害带来诸多挑战
1.来自灾害本身的挑战
2.来自时代的新要求
（二）重大自然灾害应对成就斐然、不足明显
1.应对制度建设的成就
2.应对的成功实践
3.应对制度与实践的不足之处
二 校准应对重特大自然灾害的指导思想
（一）价值：目的性原则
（二）主体：共治原则
（三）途径：基本方略
（四）领导：行为准则
1.应急管理者的时空定位
2.应急决策、指挥、协调
三 创新重特大自然灾害的预防准备体系
（一）制度规范创设
（二）指挥体系规范
1.第一层：前线指挥与基层指挥
2.第二层：指挥协调中心
3.第三层：应对网络体系
（三）改进机制
四 规范重特大自然灾害应急响应机制
（一）国家级应急响应规范化
1.重点响应阶段
2.全面响应阶段
3.深度响应阶段
（二）省级应急响应规范化
1.重点响应阶段
2.全面响应阶段
3.深度响应阶段
（三）市级应急响应规范化
1.重点响应阶段
2.全面响应阶段
3.深度响应阶段
（四）县区级应急响应规范化
1.重点响应阶段
2.全面响应阶段
3.深度响应阶段
（五）乡镇级应急响应规范化
1.重点响应阶段
2.全面响应阶段
3.深度响应阶段
《应急管理系列丛书》总序
附录二 突发事件应对案例研究框架*
附录一 “4·20”芦山强烈地震应急响应大事记*
致谢
《应急管理系列丛书·案例研究》出版前言
［1］《“4·20”芦山强烈地震抢险救援阶段小结报告》，四川省人民政府应急管理办公室，2013年5月。
［2］《中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅关于切实做好“4·20”芦山县地震抗震救灾工作的紧急通知》，《四川日报》2013年4月21日。
［3］《四川雅安市芦山县地震应急处置工作有序开展》，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/gzdt/2013-04/21/content_2383808.htm，最后访问日期：2015年10月8日。
［4］《四川省紧急安排部署七项抢险救援工作》，《四川日报》2013年4月21日。
［5］《芦山地震发生40分钟后 四川省开始统一协调救灾》，《华商报》2013年4月27日。
［6］《四川地震应急救援五年之变》，《潇湘晨报》2013年5月10日。
［7］《从“5？12”到“4？20”：关于芦山强烈地震抗震救灾几个关键环节的回顾与思考》，《中国应急管理》2013年第10期。
［8］修济刚：《雅安归来——四川芦山地震应急的几点启示》，《光明日报》2013年5月23日
［9］《破坏性地震应急条例》，中国地震局网站，http：//www.cea.gov.cn/publish/dizhenj/465/527/759/20120216093821078692066/index.html，最后访问日期：2015年10月8日。
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［12］《中华人民共和国突发事件应对法》，中华人民共和国国务院网站，http：//www.gov.cn/flfg/2007-08/30/content_732593.htm，最后访问日期：2015年10月8日。
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［14］《民政部关于“4？20”芦山地震抗震救灾捐赠活动的公告》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-04/22/c_115487341.htm ，最后访问日期：2015年10月8日。
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［19］《四川省人民代表大会常务委员会关于“4？20”芦山强烈地震抗震救灾及灾后恢复重建工作情况报告的决议》，四川人大网，http：//www.scspc.gov.cn/html/cwhgb_44/201303/2013/1218/73373.html，最后访问日期：2015年10月8日。
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［21］《关于全市机关事业单位干部职工在抗震救灾期间坚守工作岗位的紧急通知》，共产党员网，http：//www.12371.cn/2013/04/22/ARTI1366631711192561.shtml，最后访问日期：2015年10月8日。
［22］《雅安出台抗震救灾战时干部考核评价办法［EB/OL］.中国共产党新闻网，http：//renshi.people.com.cn/n/2013/0503/c139617-21358448.html，最后访问日期：2015年10月8日。
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［24］《关于全力做好抗震救灾工作的紧急通知》，四川新闻网，http：//news.sina.com.cn/o/2008-05-14/075213873088s.shtml，最后访问日期：2015年10月8日。
［25］《中华人民共和国政府信息公开条例》，中华人民共和国科学技术部网站，http：//www.most.gov.cn/yw/200704/t20070424_43317.htm，最后访问日期：2015年10月8日。
［26］《国家综合防灾减灾规划（2011～2015年）》，中华人民共和国国务院网站，http：//www.gov.cn/zwgk/2011-12/08/content_2015178.htm，最后访问日期：2015年10月8日。
［27］《芦山县“4·20”特大地震抗震救灾指挥部关于设立芦山县“4·20”特大地震抗震救灾指挥部办公室的通知》，芦山县“4·20”特大地震抗震救灾指挥部，2013年4月22日。
［28］《芦山县“4·20”特大地震抗震救灾指挥部关于关于切实做好抗震救灾工作的通知》，芦山县“4·20” 特大地震抗震救灾指挥部，2013年4月21日。
［29］《芦山县“4·20”特大地震抗震救灾会议纪要》第1期，芦山县“4·20” 特大地震抗震救灾指挥部办公室，2013年4月22日。
［30］《关于“4·20”芦山强烈地震抗震救灾情况的系列汇报》，芦山县人民政府，2013年5月。
［31］《雅安市雨城区“4·20”强烈地震应急处置案例分析报告》，雅安市雨城区人民政府，2013年9月。
［32］《思延信息（芦山县4·20特大地震抗震救灾专题），思延乡党政办公室，2013年4月5日。
［33］《芦山县“4·20”特大地震抗震救灾工作动态》第1期，芦山县“4·20” 特大地震抗震救灾指挥部办公室，2013年4月21日。
［34］《加强芦山地震灾区健康教育工作的通知［］，国家卫生和计划生育委员会办公厅网站，http：//www.gov.cn/gzdt/2013-04/27/content_2392226.htm，最后访问日期：2015年10月8日。
［35］《国办发出通知要求做好支援地震灾区抗震救灾工作》，中华人民共和国国务院网站，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-04/21/content_2384728.htm，最后访问日期：2015年10月8日。
［36］《国土资源部紧急部署四川雅安芦山地震抗震救灾工作》，中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0420/c362749-21214141.html，最后访问日期：2015年10月8日。
［37］《中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅关于切实做好“4？20”芦山县地震抗震救灾工作的紧急通知》，《成都商报》2013年4月21日。
［38］《关于开展“4·20”芦山地震涉及地区应急监测的紧急通知》，四川省人民政府网站，http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10727/10742/2013/4/22/10258036.shtml，最后访问日期：2015年10月8日。
［39］《千方百计 科学施救 最大限度减少人员伤亡》，四川省人民政府网站，http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10797/2013/4/20/10257521.shtml，最后访问日期：2015年10月8日。
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［41］《四川省“4·20”芦山7.0级地震抗震救灾指挥部：关于进一步加强和做好地震灾区地质灾害防范治理工作的紧急通知》，搜狐网，http：//roll.sohu.com/20130424/n373874069.shtml，最后访问日期：2015年10月8日。
［42］《四川省卫生厅关于做好“4？20”芦山7.0级地震灾区症状监测信息报告工作的紧急通知》，四川省人民政府网站，http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10574/2013/4/30/10260401.shtml，最后访问日期：2015年10月8日。
［43］《四川省卫生厅关于加强雅安芦山地震灾后疾病防控工作的紧急通知》，四川省人民政府网站，http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10727/10735/2013/4/22/10257994.shtml，最后访问日期：2015年10月8日。
［44］《四川省商务厅关于做好芦山地震生活必需品市场监测和应急供应工作的紧急通知》，四川省人民政府网站，http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10727/10741/2013/4/22/10258031.shtml，最后访问日期：2015年10月8日。
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［46］《四川省卫生厅关于加强“4·20”芦山县地震灾后饮用水卫生安全工作的紧急通知》，四川省人民政府网站，http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10727/10735/2013/4/22/10257996.shtml，最后访问日期：2015年10月8日。
［47］《芦山地震卫生应急前线指挥部召开紧急会议》，雅安市人民政府网站，http：//www.yaan.gov.cn/htm/openview.htm？id=20130426202510-755237-00-012，最后访问日期：2015年10月8日。
［48］《“4·20”芦山地震卫生应急工作情况（二十七）》，雅安市人民政府网站，http：//www.yaan.gov.cn/htm/openview.htm？id=20130503173023-755237-00-117，最后访问日期：2015年10月8日。
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