广东经验:法治政府建设图书
The Experience of Guangdong: Government Rule of Law
[内容简介] 本书系中国社科院法治国情广东调研基地2013年度调研项目的最终成果。专家们利用座谈走访、量化分析等实证调研手段,对广东省法治政府建设进行了调研分析。全书从广东行政立法、机构改革与大部制改革、公务员人事管理、行政审批制度改革、广东各地政府透明度测评、行政复议制度实践与创新等方面,对近年来广东省在法治政府建设方面取得的进步、存在的问题、对全国法治政府建设的借鉴参考等进行了总结。本书的调研成果将对全国地方法治建设具有重要的示范和推进作用。
后记
总序 建设法治国家必须大力加强地方法治建设
导言
一 概述
(一)法治政府概述
(二)广东法治政府建设概况
二 广东法治政府建设实践
(一)先行先试,法治与经济发展并重
(二)行政管理体制改革为法治政府建设重中之重
1.行政审批制度改革
2.大部制改革
(三)规范行政决策程序为法治政府建设的重要任务
(四)规范行政执法是法治政府制度的合理外化
(五)诚信政府是诚信社会建设的基础
(六)阳光政府建设是法治政府建设的保障
(七)社会管理创新是广东省政府职能转变的重要切入点
(八)行政复议制度的发展
三 启示与展望:用法治思维和法治方式深化改革开放
第一章 人大监督之“广东现象”
一 立法与监督:把权力关进制度的“笼子”
(一)以行政审批制度改革为契机,催生“有限政府”
(二)屡立新规,赋予公众更多立法话语权
1.将立项前论证拓展为立法全过程论证,吸纳不同意见
2.扩大立法征求意见的范围,网上公开成为硬性要求
3.促进公众有序参与,创设简易听证程序
4.建立立法咨询专家库,规范专家遴选条件和咨询程序
5.首创表决前评估制度,立法后评估常态化
(三)立法大调研体现地方特色,反映民间真实声音
(四)专家参与立法,消解部门立法弊端
二 强力监督:打造法治政府
(一)综合考量,灵活选取监督方式
(二)多管齐下,强力监督环境治理
1.数年跟踪,督办“两河流域”治理
2.以询问促沟通,破解“垃圾围村”难题
三 财政监督:保障科学、民主的公共财政体制的建立
(一)横向监督:“全口径”
1.所有收支均接受人大监督,保证“无遗漏”
2.引入绩效评价体系,钱要“花在刀刃上”
(二)纵向监督:“全过程”
1.预算提前发给人大代表审,不再“走过场”
2.专项提前介入财政预算编制,加强“底线民生”保障
3.开展部门预算重点审议,加强预算编制与人大监督的互动
4.全程“紧盯”三个省级部门预算执行,确保项目预算执行率
5.创新“介入式”财政预算监督模式
(三)人大财政监督既“接地气”,又体现专业性
1.财政监督工作调研深入实际,问政于民意
2.选聘财经咨询专家,借智于外脑
四 人大监督的“广东现象”之概观
第二章 政府立法与规范性文件监管
一 引言
(一)广东省政府立法发展概况
1.加强配套立法,增强立法的可操作性
2.突出重点,科学立法
3.加强专项立法,保障亚运会和行政审批制度改革顺利进行
4.进一步完善科学民主立法机制,开展公众参与行政立法的有益探索
5.建立健全政府立法评估和清理制度,保障法制统一
(二)广东省提高政府法制工作质量的要求
1.突出政府立法重点
2.完善科学民主立法机制
3.加强规范性文件监督管理
二 坚持依法行政与改革创新相统一
(一)广东省“先行先试”改革现状
1.产业转型升级加速推进,区域一体化进程提速
2.深化行政体制改革,加快完善广东市场经济体制的步伐
3.加强社会管理创新,释放社会活力
(二)加强改革创新立法,不断优化科学发展的制度环境
1.拟订珠三角规划纲要实施保障条例
2.优化科学发展的制度环境
三 突出重点领域立法,完善行政法规制度体系
(一)加强规范政府行为立法,确保行政权力合法运行
1.规范政府重大行政决策程序
2.规范政府行政执法工作
3.规范政府信息公开工作
4.建立政府合同管理制度
5.其他规范政府行为的立法
(二)继续加强经济领域立法,优化企业发展的法制环境
(三)加强社会管理及民生立法,保障社会公平正义
1.改善民生立法
2.加强社会立法
3.规范社会组织立法
(四)加强城市管理立法,完善新型城市化发展法制环境
(五)加强科技创新和文化建设立法
(六)积极开展专项立法
四 完善科学民主立法机制,提高制度建设质量
(一)规范政府立法工作程序,提高政府立法的质量
1.确定衡量立法质量的标准
2.坚持依法立法,保障政府立法质量
(二)编制立法规划,科学确定立法项目
1.编制立法计划,推动经济、政治、文化和社会全面发展
2.探索立法计划中期评估和调整制度,保障立法计划的可操作性
(三)创新立法起草工作机制,保障立法草案质量
1.探索多元主体起草模式
2.建立政府规章集中草拟制度
3.建立前期介入立法项目机制和立法争议协调机制
4.探索业务会议审议等特色制度
5.探索建立立法政治协商制度
(四)健全行政立法公众参与制度,加强行政立法的民主性
1.完善立法公众参与制度
2.拓宽公众参与立法工作的范围
3.探索多元化的公众参与方式
4.增强公众参与的实效性
(五)完善政府法律咨询专家库制度,提高行政立法的科学性
1.强化立法专家咨询制度
2.建立政府法律咨询专家库和政府法律顾问制度
(六)健全政府规章立法后评估与定期清理制度,保障立法适应社会发展的需要
1.立法后评估
2.规章清理
3.规章检查
(七)建立立法工作指引制度,提高立法工作人员的素质
1.进一步完善立法工作制度和流程
2.提高立法工作人员的素质
五 健全规范性文件监管制度,提高依法行政水平
(一)完善规范性文件管理制度,保障立规工作科学民主
1.完善规范性文件制定程序
2.健全规范性文件公开征求意见制度
3.建立规范性文件“三统一”制度
4.规范性文件有效期制度
5.加强规范性文件管理信息化建设
(二)建立健全规范性文件监督制度,全面实行合法性审查
1.规范性文件审查机制
2.规范性文件合法性审查标准
3.规范性文件审查的特点
4.规范性文件审查的成效
(三)坚持“立、改、废”并举,建立健全立规后评估与定期清理制度
1.规范性文件后续评估制度
2.规范性文件定期清理制度
3.规范性文件专项清理制度
(四)严格规范性文件公开制度
六 完善行政立法机制与规范性文件监管制度的几点建议
(一)处理好“先行先试”与法治建设的关系
1.“先行先试”中存在的法治问题
(1)对“先行先试”权力性质的错误认识。
(2)“先行先试”立法保障不足。
(3)“先行先试”改革顶层设计有待完善。
2.厘清对“先行先试”权力性质的错误认识
(1)“试错权”的表述有违法理。
(2)“先行先试”的权力性质应是“地方自主权”。
(3)“地方自主权”是中央的特别授权。
3.“先行先试”应遵循的法治基本原则
(1)“先行先试”的改革必须靠立法推动。
(2)“先行先试”的授权必须遵循授权立法的基本法理。
(3)“先行先试”应符合国家法制统一原则。
(4)“先行先试”应符合权责对等原则。
(5)应加强人大对“先行先试”的监督。
(二)进一步完善立法公众参与制度
1.加强公民参与的反馈机制建设
2.拓展公众参与立法的范围
3.健全规范性文件制定过程中的公众参与制度
(三)加强对规范性文件的合法性审查
1.加快部门规章等上位法清理工作,从源头保障规范性文件协调统一
2.完善备案审查制度,保障规范性文件的合法性
3.推进公众建议审查制度,加强对规范性文件的外部监督
第三章 广东机构改革的实践与展望
一 中国机构改革概况
(一)中国机构改革的动因
1.市场经济发展的需要
2.政府职能转变的需要
3.全球化和国际竞争的压力
(二)历次国务院机构改革
1.改革开放后机构改革概述
2.特点
(三)地方政府机构改革概况
1.层级改革:纵向权力分配
2.大部制改革
二 广东机构改革实践
(一)广东机构改革概述
1.广东省级政府机构改革
2.市县政府改革
3.大部制先行先试
4.富县强镇和简政强镇事权改革
5.事业单位改革
(二)深圳模式
1.深圳市机构改革概况
(1)转变政府职能。
(2)构建大部门体制。
(3)优化行政运行机制。
2.区级机构改革
(三)顺德模式
1.改革背景
2.主要措施
三 广东机构改革经验、挑战与展望
(一)经验
1.党政机构同步改革
2.贯彻“行政三分制”原则
3.率先实现大部制
4.以转变政府职能为核心
5.创新运行机制
6.注重配套改革
7.强调权力机关的制度固定
(二)面临的挑战
1.机构改革中人大缺位
2.未建立广泛的公众参与机制
3.大部制与执法专业化的冲突
4.行政权三分需要部际协调
5.大部制内部“貌合神离”
6.地方试点与改革的全局性之间出现张力
(三)突破路径
1.细致的理论论证
2.周全的顶层设计
3.充分发挥人大在机构改革中的主导作用
4.执法机构的发展方向是独立管制机构
5.机构改革法治化
第四章 广东公务员管理新探索
一 背景与问题
二 广东公务员管理实践
(一)稳步推进公务员考录面试改革
(二)扎实做好公务员考核工作
(三)科学统筹公务员培训工作
(四)率先试行职级并行制
(五)试行公务员聘任制
三 结论与启示
(一)关于公务员考录
(二)关于公务员考核
(三)关于公务员激励
第五章 广东多层次多领域的公众参与
一 公众参与的概念与意义
(一)公众参与的基本概念
(二)公众参与的重要意义
1.有助于落实公民权利,贯彻群众路线,增强行政立法与决策的合法性
2.有助于收集信息、汇聚民意、引入外脑,增强行政立法与决策的科学性
3.有助于加强外部监督,增进官民互信,提高行政立法与决策的执行力
二 广东公众网络参与的兴起与发展
(一)信息技术进步助推公众参与
(二)网络问政增进官民互动
1.广东网络问政的探索实践
2.广东网络问政的主要内容
3.广东网络问政的成功经验
(三)公众网上参与行政立法
1.重点加强审查阶段的公众网上参与机制
2.积极拓展和保障公众网上参与的有效渠道
3.及时对公众网上参与的意见建议作出反馈
三 广东公众有序参与重大行政决策的实践
(一)公众参与重大行政决策的机制保障
(二)“公众意见征询委员会”的制度创新
(三)“参与式预算”模式的探索与实践
四 广东公众积极参与基层民主建设的实践
(一)村民自治的必要性与可行性
(二)“四民主工作法”的制度创新
(三)健全基层民主建设的保障机制
1.加强组织督导和宣传教育力度
2.重视基层党组织的模范带头作用
3.建立健全村民自治的纠错机制
五 启示与展望:深化公众参与建设的重要议题
(一)明确重大民生决策的判定标准
(二)提高对群众政治诉求的回应性
(三)增强政府官员的群众路线意识
第六章 行政审批制度改革
一 概述
二 广东省行政审批制度改革进展
(一)精简行政审批事项
(二)构建政务服务体系
(三)优化行政审批流程
1.以行政审批权集中带动行政审批流程优化再造
2.实行并联审批,减少审批环节
3.推行网上审批,提高办事效能
4.共享审批信息,提升审批效率
(四)推进行政审批的专项改革
(五)注重配套改革措施
1.修改法规,为行政审批制度改革提供制度支持
2.加强对行政审批权设置环节的监督
3.加强对行政审批权的事中监督
4.加强对行政审批结果的事后监督,确保监管不缺位
5.为简政放权明确政府职权
6.为简政放权培育社会承接力量
三 广东省行政审批制度改革面临的问题
(一)行政审批制度改革缺乏明确统一的主管机构
(二)来自政府本身的改革阻力不容忽视
(三)行政审批制度改革的标准缺失、不统一
(四)行政审批事项的削减、下放、转移缺乏相应的配套支持
(五)行政审批的规范化程度还有待提升
第七章 广东省政府透明度
一 调研对象、指标及方法
二 调研的总体情况
三 政府信息公开目录
四 行政审批信息
五 规范性文件
六 食品安全信息
七 环境保护信息
八 政府信息公开工作年度报告
九 依申请公开
十 关于进一步做好政府信息公开工作的建议
第八章 广东省行政复议改革的探索与启示
一 概述
(一)经济社会格局复杂化与公民权利意识增强
(二)行政纠纷形势日渐严峻化复杂化
(三)现有体制机制解纷能力低下,水平不高
二 广东探索行政复议改革的主要做法
(一)概述
(二)主要实践
1.试点复议委员会
2.相对集中管辖
3.拓展受案范围
4.实行复议程序的标准化
5.推动复议提速
6.着力运用调解与和解
7.充分使用行政复议建议书、意见书
8.加强行政复议信息化
9.将行政复议纳入绩效考核
(三)有关经验
1.理顺行政复议体制,强化复议机关的独立性
2.引入外部人员参与,加强复议工作队伍建设
3.以标准化为抓手,促进复议工作的规范化
4.通过便民化改造,提升行政复议的吸引力
5.着力提升文书质量,增强复议制度的公信力
6.充实复议决定的配套机制,提升纠纷化解效果
7.推进阳光复议工程,促进公正,提升公信力
8.重视宣传普及,提升复议制度美誉度
9.着力行政复议办案保障机制建设
(四)不足与反思
1.附带审查抽象行为尚未产生应有效果
2.行政复议暴露出结构失衡
3.条块分割问题难以化解
4.证据规则有待完善
5.复议决定形式选择上仍有待进一步改进
6.信访不信法现象依然泛滥
7.人才障碍制约制度功能发挥
三 广东探索对《行政复议法》修改的启示
(一)理念层面:提升行政复议公信力
(二)明确行政复议的功能定位,提升行政复议机制的解纷效果
1.发挥行政复议的快速解纷、有效救济功能
2.发挥行政复议的快速纠错、有效监督功能
(三)全面降低复议门槛,增强复议制度的“易用性”
(四)重塑复议机构、整合复议力量
(五)复议程序的正当化
(六)发挥行政复议依职权审查的优势
(七)优化复议与诉讼衔接