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 序言

 BⅠ 总报告

  B.1 上海环境战略转型与环境治理创新

   一 上海市环境绩效评价

    （一）环境绩效评价概念分析

    （二）环境绩效评价指标体系构建

     1.环境绩效评价方法

     2.评价指标选取原则

     3.环境绩效评价指标框架

    （三）上海市环境绩效评价结果

     1.计算方法

     2.评价结果分析

      （1）综合指数得分

      （2）子目标得分

      （3）评价要素得分

    （四）环境绩效的提升需要借助环境保护转型

   二 上海市环境战略转型

    （一）上海市环境战略转型背景

     1.绿色经济和可持续发展已成为国际环保新趋势

     2.中国正处在一个环境与发展的战略转型期

     3.上海市城市地位提升对环境质量的现实需求

    （二）环境战略转型的构成框架

     1.环境与发展指导思想转型

     2.环境管理向环境治理转型

    （三）上海市环境战略目标转型

     1.上海市环境保护目标发展历程

      （1）第一阶段（1981～1995年）：以点源治理为主要目标

      （2）第二阶段（1996～2010年）：以污染物排放总量削减为主要目标

      （3）第三阶段（2011年以来）：以改善城市环境质量为主要目标

     2.上海市环保目标发展定位

      （1）近期：强化污染控制的全过程管理

      （2）中期：实现城市环境质量的全面改善

      （3）远期：环境质量与全球文明城市相适应

    （四）上海市环境治理措施转型

     1.由政府单一治理模式向多元参与治理模式转型

     2.由末端治理向源头预防与全过程控制转型

     3.由单污染物控制转向多污染物协同控制

     4.由单个区域治理向区域协同治理转型

     5.由行政手段为主向综合运用经济、法律手段转型

    （五）上海市环境战略转型面临的挑战

     1.社会组织参与环保的能力有限

     2.全过程污染控制企业覆盖率有限

     3.污染物控制范围有待进一步加强

     4.多元利益诉求制约区域环境协同治理

     5.环境保护的经济和法律手段比较薄弱

   三 促进环境战略转型，创新环境治理

    （一）以资源环境容量约束经济发展

    （二）创新环境治理

    （三）强化环境法治保障

    （四）提升环境保护公众参与能力

    （五）充分利用市场机制解决环境保护中的难题

 BⅡ 环境管理的战略转型篇

  B.2 以质量提升为导向的环境管理创新

   一 中国环境管理模式转变的具体体现

    （一）环境管理模式转变的现实要求

     1.从末端治理到源头控制

     2.从单一污染控制到多种污染综合治理

     3.从局地污染控制到区域协同控制

    （二）以质量为核心的环境管理模式的基本特征

     1.目的性

     2.科学性

     3.宏观性

   二 国外环境管理模式转变的经验借鉴

    1.经验借鉴

    2.典型案例

     （1）《欧洲水框架指令》水质指标体系

     （2）美国空气质量“州实施计划”（SIP）

     （3）日本中央和地方政府环境责任界定

   三 从污染防治到质量管理转变的可行性

    1.环保法律体系的逐步完善为环境质量管理强化了顶层设计

    2.污染防治管理的前期经验为环境质量管理夯实了管理基础

    3.环境监管能力的不断加强为环境质量管理体系提供了技术保障

    4.公众环境权责意识的日益提升为环境质量管理奠定了社会基础

   四 以质量为核心的环境管理机制设计

    （一）以质量为核心的环境管理转型的根本目的

    （二）以质量为核心的环境规划目标设定

     1.指标选取

     2.目标值设定及分解

      （1）大气环境质量考核指标计算方法及说明

      （2）水环境质量考核指标计算方法及说明

    （三）以质量为核心的环境管理手段创新

     1.建立环境质量改善目标对社会经济发展规划的约束机制

     2.将总量控制与质量提升直接挂钩，改革污染物总量控制制度

     3.建立完善以质量为引领，以总量控制为手段，以市场机制为依托的管理体系

     4.以环境质量改善为出发点和落脚点，强化生态环境损害赔偿和责任追究

    （四）以质量为核心的环境评估及考核改革

     1.考核方式

     2.奖惩机制

      （1）奖励机制

      （2）惩罚机制

      （3）区域污染传输对考核奖惩的影响

   五 以质量为核心的环境管理保障措施

    1.加强立法支撑和标准引领

    2.进一步探索分区分类管理

    3.完善区域环境质量评估和责任界定

    4.提升环境管理能力和水平

    5.强化跨部门跨区域环境协作

  B.3 建立驱动市场的环境保护政策体系

   一 驱动市场的环境保护政策的内涵及意义

    （一）驱动市场的环境保护政策内涵和要义

    （二）驱动市场的环境保护政策的意义

   二 上海现有的驱动市场环境保护政策现状及评价

    （一）上海现行的环境经济政策梳理

     1.排污收费政策

     2.环境财政政策

     3.环境税收政策

    （二）上海排污收费政策效果评估

    （三）上海现有驱动市场的环境保护政策评价

     1.政策种类相对有限

     2.现有政策有待进一步完善

     3.部分市场化政策进展相对滞后

     4.政策对微观主体的环境行为作用有限

   三 建立驱动市场的环境保护政策体系的建议

    （一）企业主动进行环境管理的案例及分析

     （1）水敏感行业水风险规避偏好

     （2）企业自身提升品牌商誉的动力

     （3）利益相关方的要求

    （二）建立驱动市场的环境保护政策体系

     1.通过环境成本内部化影响企业环境行为

      （1）配合国家环境税改革

      （2）完善环保收费制度

      （3）配合国家环境价格政策改革和完善

      （4）建立排污权有偿使用和交易制度

      （5）推广自愿环境协议

     2.通过市场相关方间接影响企业环境行为

      （1）深化环境金融政策

      （2）健全绿色贸易政策

      （3）加强政府绿色采购制度建设

      （4）制定和完善环境保护综合名录

     3.通过社会参与主体影响企业环境行为

      （1）资助、组织多样化的自愿环境协议

      （2）协同推进环境评估及报告能力建设

  B.4 环境监测体系评价及管理能力提升

   一 环境监测：基础地位及发挥功能所需条件

    （一）环境监测的内涵及其应发挥的功能

    （二）执行不同功能的环境监测类别

    （三）环境监测主体的多元性及其统筹利用问题

    （四）发挥应有功能所需要的条件

   二 上海环境监测体系的现状及存在问题

    （一）组织体系

    （二）制度建设、能力建设与质量控制

     1.国家和上海层面为加强环境监测管理出台的法规

     2.能力建设

     3.质量控制

    （三）监测领域和监测点位设置

     1.水质和水污染源

     2.空气质量和大气污染源

     3.生态系统

     4.农村环境和土壤

     5.声环境和辐射

     6.监测点位设置与国际先进做法有差距

    （四）环境监测信息公开

     1.通过四大主要渠道发布监测信息和预报信息

     2.信息开放力度不足，对监测数据科学价值的挖掘不足

    （五）第三方环境监测市场

   三 改进环境监测的对策建议

    （一）将环保部门直属监测站改制为独立的环境监测主管部门

    （二）赋予环境监测主管部门对辖区内所有环境监测机构的公共管理权

    （三）监测点位设置标准与国际先进做法接轨，以健康影响为导向

    （四）加大监测信息公开力度，让更多科研机构挖掘其科学价值

    （五）培育、规范和利用第三方环境监测市场

  B.5 长三角区域雾霾协同治理机制与对策

   一 区域环境协同治理是长三角区域一体化的基本要求

   二 长三角区域雾霾特征及主要影响因素趋势分析

    （一）长三角雾霾现状及特征分析

     1.雾霾区域特征明显，且区域内相互影响

     2.长三角区域细微颗粒污染同构现象明显

    （二）影响区域雾霾的主要因素分析及趋势分析

     1.区域经济规模持续增长，且以重工业为主

     2.区域能源消费不断增长，但以煤炭为主

     3.长三角区域雾霾发展趋势判断

   三 当前长三角雾霾协同治理现状及面临问题

    （一）当前长三角大气污染防治协作机制演变

    （二）长三角雾霾协同治理面临问题

     1.区域发展不平衡制约了长三角雾霾协调治理

     2.区域内缺乏统一主体功能区划规划，致使生态环境保护处于条块分割状态

     3.地方博弈、行政壁垒导致低效率高成本的雾霾治理

     4.松散的生态环境合作机制

     5.区域内环境空气质量标准不一致

     6.区域环境服务市场不统一，难以发挥市场作用

   四 长三角区域雾霾协同治理对策建议

    （一）建议政府制定和落实统一主体功能区划规划

    （二）应从区域立法、统一环境监测网络与环境执法方面建立区域环保合作机制

     1.以区域立法形式建立紧密且权威的协调机制

     2.统一的环境监测网络

     3.区域联合的执法机制

    （三）能源基础设施互联互通，积极发展清洁能源

    （四）统一区域大气污染相关标准

    （五）统一区域环境服务市场建设

    （六）建立统一的区域碳排放交易体系

 BⅢ 创新环境保护市场机制篇

  B.6 碳排放交易绩效评价及政策建议

   一 上海市碳排放交易体系的现状与绩效评价

    （一）碳排放交易的制度框架体系

     1.总量控制

     2.配额分配

     3.报告核查

     4.交易规则

     5.监督管理

     6.小结

    （二）碳市场交易情况

     1.配额价格

     2.交易量与交易额

     3.市场流动性不足的影响因素分析

    （三）减排效果和减排成本

    （四）总结

   二 国外对排污权交易的绩效评价

    （一）美国排污权交易的绩效评价

    （二）欧盟碳排放交易体系的绩效评价

    （三）总结

   三 政策建议

    （一）对上海碳排放交易体系的政策建议

     1.确立碳排放权交易的法律地位

     2.建立碳排放的基础数据统计体系

     3.建立配额拍卖机制

     4.建立信息披露机制

     5.增强碳市场流动性

    （二）对上海进一步开展排污权交易的启示

  B.7 环境污染第三方治理的挑战与市场培育

   一 推进环境污染第三方治理模式的必要性

   二 上海环境污染第三方治理模式的现状

    （一）第三方治理产业的市场领域与现状

    （二）第三方治理模式的政策支持

     1.国家政策方面

     2.上海政策方面

    （三）第三方治理模式的主要领域与运行模式

     1.主要领域

     2.运行模式

    （四）政府与排污、治污企业三方博弈分析

    （五）第三方治理参与主体关系与治理绩效

   三 环境污染第三方治理模式存在的问题

    （一）责任主体不明确且治理结构不完善

    （二）排污单位委托第三方治理动力不足

    （三）工业项目中第三方治污企业融资难

    （四）第三方治污主体实力与竞争力较弱

    （五）治污效果难确定且服务价格不可比

   四 推动环境污染第三方治理模式发展的对策建议

    （一）厘清治理结构中的责任关系，开展各部门合作治理

    （二）提高环保标准优化收费标准，增强第三方治理动力

    （三）创新投融资机制与资本合作模式，并搭建融资平台

    （四）制定治污企业自我创新机制，提高企业市场竞争力

    （五）严格市场准入门槛，理顺第三方治理价格机制

    （六）建立第三方治理监督机制，形成治污行业自律体系

  B.8 环境污染责任保险发展的障碍与路径

   一 开展环境污染责任保险的意义

    （一）背景

    （二）国内外环境污染责任险的推进情况

     1.国外基本历程和经验总结

     2.国内试点进程及效果

   二 上海环境污染责任险市场分析

    （一）政府主导的环境污染责任保险运作情况

     1.危险化学品安全责任险

      （1）整体情况

      （2）险种特点

      （3）理赔情况

     2.内河船舶污染责任保险

      （1）整体情况

      （2）险种特点

      （3）事故理赔

    （二）商业性环境污染责任保险的运作情况

     1.市场基本情况

     2.市场品种类型和分析对比

   三 推行环境污染责任险的障碍

    （一）法制政策基础障碍

    （二）技术障碍

    （三）市场障碍

   四 上海推进落实环境污染责任险工作的路径建议

    （一）扩展环境污染责任险的企业范围

     1.国家《指导意见》范围内企业

     2.建议扩展范围的企业

    （二）试点推进路线建议

     1.政策路线

     2.技术路线

 BⅣ 环境保护的社会参与篇

  B.9 环境信用体系建设现状与趋势

   一 环境信用体系概述

    （一）产生背景

     1.社会信用体系建设的大环境

     2.环境信用评价形成背景

    （二）意义和作用

     1.作为环保部门提供的一项公共服务，方便公众参与环境监督

     2.使银行等市场主体了解企业环境风险，作为商业决策依据

     3.通过社会参与扭转环保领域“违法成本低”的不合理局面

   二 国内外环境信用体系建设及应用经验

    （一）国外发展模式总结

    （二）国内发展近况

     1.全国总体情况

     2.典型省试点情况

      （1）江苏省

      （2）广东省

      （3）山西省

   三 上海环境信用体系建设实践

    （一）体系建设的进展

     1.机制建设

     2.企业环境行为信用记录的推进

    （二）环境信用体系的应用情况

     1.绿色信贷的应用

     2.上市环保核查的应用

     3.企业表彰的应用

     4.行政许可的应用

   四 上海建立环境信用体系制度的对策建议

    （一）尽快推进企业环境信用评价试点进程

    （二）充分鼓励第三方环境信用评价服务，规避政府包办模式

    （三）促进搭建社会共同参与的平台

  B.10 绿色供应链管理：案例与对策

   一 绿色供应链概况

    （一）基本概念和内容

    （二）国内外发展进展

     1.国外政府和企业的实践

     2.国内试点进展

   二 上海推广绿色供应链管理的意义及基础条件

    （一）意义

     1.产业转型——从源头切入的办法

     2.企业风险——有效改善环境管理

     3.政府角色——向行政服务型转变

     4.贸易中心——国际市场的通行证

    （二）绿色供应链管理的基础条件

     1.政策基础

     2.企业实践基础

     3.技术储备基础

     4.公众意识基础

   三 上海绿色供应链示范项目经验及挑战

    （一）试点案例剖析

     1.企业践行实施经验

     2.政府推动机制经验

    （二）绿色供应链推行阻碍和瓶颈

     1.激励性政策不足

     2.企业的环境意识水平参差不齐

     3.绿色供应链管理的技术储备不足

     4.缺乏鼓励和宣传绿色供应链的平台

   四 上海推进绿色供应链实践的政策建议

    （一）加强企业环保执法监管和政策引导

    （二）搭建绿色供应链促进平台

    （三）完善绿色供应链评价体系建设

    （四）继续深入示范和试点

  B.11 环境社会自治实践与发展建议

   一 环境社会自治概述

    （一）内涵

     1.环境社会自治与环保公众参与

     2.环境社会自治模式

     3.各相关方角色

    （二）社会自治与政府管理、市场作用的关系

    （三）前提条件

   二 上海环境社会自治现状

    （一）实践案例

     1.上海社会生活噪声公共场所管理规约

     2.企业、社区、政府合作的旧衣物回收模式

     3.上海各方合力控制烟花燃放

     4.发源于社区的上海生态环保设计展

     5.社会企业*Goodto Shanghai的绿色探索

     6.青浦区岑卜村丰富多样的自治模式

     7.光明乳业水足迹管理

    （二）存在的主要问题

     1.行政力量偏强、社会力量偏弱

     2.环保社会组织现状参差不齐

     3.环境“邻避”现象仍存瓶颈

   三 国内外经验

    （一）国外经验

    （二）国内实践

     1.香港环境运动委员会的组成与工作机制

     2.环境社会自治的“嘉兴模式”

     3.浙江江山市部分村委会带动下的垃圾分类

     4.企业与社会组织合作开展婴幼儿饮用水改善计划

     5.知名企业家创办环境公益组织并开展公益活动

     6.中国企业家通过摄影和捐款支持国内外环保事业

   四 展望与建议

    （一）展望

    （二）建议

     1.依法加强社区组织的自治力量

     2.培育有利于环保社会组织和社会企业成长的制度土壤

     3.保障媒体及社会各界的监督权

     4.鼓励探索社规民约等因地制宜的有效自治方式

     5.为居民践行绿色生活方式及环保公益活动提供最大便利

 BⅤ 案例篇

  B.12 水环境治理创新：以浦东新区河道治理为例

   一 浦东河道水环境现状及变化趋势分析

    （一）浦东新区水资源情况

     1.水资源数量

     2.水资源质量

    （二）浦东两次水利普查结果分析

     1.浦东新区第二次水利普查总体评价

     2.按监测因子评价

     3.汛期与非汛期比较

     4.与第一次普查结果比较

    （三）浦东河道水质十五年变化趋势分析

     1.市级河道水质历年变化趋势

     2.北部部分河道水质历年变化趋势

     3.中部部分河道水质历年变化趋势

     4.南部部分河道水质历年变化趋势

     5.滴水湖水质历年变化趋势

   二 河道水质污染原因分析

    （一）污水收集纳管率较低

    （二）河道底泥污染

    （三）乱排、乱倒、乱扔，河道管理缺位

    （四）部分已经整治河道，截污不够彻底

    （五）外来务工人员密集聚居，园沟宅河不堪纳污重负

   三 结论与建议

    （一）调查结论

     1.水环境总体不佳，中小河道水质污染严重

     2.河道水质明显改善，汛期水质好于非汛期

     3.河道水质主要污染为有机污染

     4.河道水质恶化趋势已得到遏制

    （二）治理建议

     1.源头预防与末端治理相结合

     2.河道整治应与截污纳管及污水处理有机结合

     3.推广应用漂浮植物消除河道黑臭

     4.加强整治河道长效管理，保证整治河道水体水质持续达标

     5.采用第三方治理模式

     6.确保街镇、园区排水体系安全

     7.推进新农村环保改造项目，解决畜禽养殖污染治理

     8.聚焦三年行动计划，实施最严格的环境保护

     9.加快建设生态工程，拓展基础设施功能

 BⅥ 附录

  B.13 附录1 上海市生态环境安全状况跟踪评价

  B.14 附录2 上海市资源环境年度指标

   （一）资源环境发展概况

   （二）环保投入

   （三）大气环境

   （四）水环境质量

   （五）固体废弃物

   （六）噪声

   （七）绿化

   （八）水资源

   （九）能源

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 上海蓝皮书编委会

 Contents

环境战略反映的是一个时期环境保护工作的重点和方向，环境战略是特定时期内环境发展状况、环境与经济关系、环境与社会关系等因素的共同作用结果。当前，无论是国际环境保护还是国内环境保护都处在战略转型期。绿色经济和可持续发展已成为国际环保发展新趋势。世界环境保护不仅仅是对污染物排放进行浓度控制和总量控制，已经由早期单纯的环境污染治理转向可持续发展。环境保护已扩展到人类生存发展、社会进步这个更广阔的范围。可持续发展的内涵不断被丰富，经济增长、社会进步和环境保护被认为是可持续发展的三大支柱，绿色经济被认为是实现可持续发展的重要手段。中国正处在一个环境与发展的战略转型期。从中国环境与经济社会发展关系的演化进程看，压缩型经济增长进程带来了复合型、结构性环境问题，传统的环境与经济发展的关系已经走到了尽头，二者的关系必须发生历史性的转型。随着公众的环境意识普遍提高，公众对环境的诉求不断提高，环境战略转型初步具备社会基础。中国环境战略开始从重经济增长轻环境保护转变为二者并重，并逐渐转向环境保护优先，强调综合运用包括法律、经济、社会、技术和必要的行政办法在内的环境战略。在国内外环境战略转型的背景下，上海市根据城市经济社会发展不断调整环境保护策略。上海市环境保护逐渐由早期的单项污染源治理发展到行业治理，由重点污染源集中治理发展到大规模的城市环境综合整治，不断追求经济、社会、环境的协调发展。近年来，上海市滚动实施环保三年行动计划，加强环境基础设施建设，严格控制主要污染物排放总量，加大监管力度。经过环境保护工作的不懈努力，上海市环境质量不断改善，但由于城市人口增长、经济和社会发展持续保持较快速度，资源与环境的约束仍比较明显，环境污染问题仍比较突出。根据对2002～2013年上海市环境绩效的评价，上海市环境绩效近年来提升速度较快，环境绩效阶段性特征较为明显，总体上随着环境战略的发展转型而提升。近年来，上海市环境状态总体趋稳，但环境质量的改善还面临很大挑战。污染物排放、资源消耗、外来污染压力等给上海市带来的环境压力还没有得到明显的缓解。环境基础设施建设、资源利用效率、政府环境管理水平等传统的环境保护体系，在过去的一段时间里所取得的环境保护成效显著，但在当前新的环保形势下，传统环境保护战略发挥作用的难度不断提高。上海市环境战略的转型，既是国内外环境保护一些战略性问题发展变化新趋势的必然结果，也是自身城市定位发展升级的客观要求。上海市城市发展定位的升级对城市环境保护和生态建设提出了更高的要求，要使城市生态环境状况达到全球城市水平，必须进行环境战略转型，才能满足城市发展不断提高的环境质量要求。环境战略转型的内容分为宏观和微观两个层次。宏观层面的环境战略转型体现在环境保护指导思想的转型，根据环境与经济和社会的发展关系，由经济优先转向环境优先，用环境约束来优化发展，将环境容量和环境承载力作为经济发展的刚性约束条件，根据上海市的环境容量和资源承载力来约束经济发展的速度和规模。微观层面的环境战略转型重点是突破结构、制度或执行上的障碍，由环境管理向环境治理转变，实现环境治理创新和环境治理能力现代化。微观层面的环境战略转型又包括三个方面的内容：一是创新环境管理模式，环境管理由污染控制转向质量提升，并以若干关键环节上的管理能力提升为基础，建立驱动市场的环境保护政策体系，强化环境监测的功能。环境管理还应由单一区域单方面的治理转向区域间环境的协同治理。二是创新环境保护市场机制，充分利用市场机制解决环境保护中的难题。借助市场机制的激励作用增强企业治理污染的动力，推进排污权有偿使用和交易试点工作。发挥市场配置资源的功能，提高全社会治理污染的效率，推进环境污染第三方治理发展。积极开展环境污染责任保险试点工作。三是提升环境保护转型的社会参与能力。动员行业协会、社会组织、社区、公众等社会主体为环境保护贡献力量，健全完善环境信用体系，发展绿色供应链，开展并扩大环境社会自治，优化社会参与环境保护的环境和渠道。