Abstract

 中文摘要

 《上海社会发展报告（2009）》编委会

 上海蓝皮书编委会

 后记

 主要编撰者简介

 附录

 导论

  深化社会体制改革，推动社会转型改造

   基本背景与报告主题

   上海近期社会结构构成和社会分化现状

    （一）社会职业结构进一步在向现代都市型转变

    （二）各阶层之间的收入和消费的差距继续拉大、家庭资产差异悬殊

    （三）户籍制度和城乡二元体制下的外来人口的管理与服务问题突出

    （四）社会性组织的管理与服务出现新的动向

   第一部分 社会管理制度：逐步走向“善治”

   第二部分 公共产品和公共服务：更好地满足需求

   第三部分 社会保障制度：从“碎片化”走向“整合”

   上海深化社会体制改革的建议与前景

 社会管理制度：走向善治

  上海社会稳定管理政策经验总结与创新策略

   一 改革开放30年上海维护社会稳定政策演变

    （一）计划体制开始转向市场体制（1978～1991年）

     1.解决知青返城问题的稳定政策

     2.平息青年学潮的稳定政策

     3.缓解青少年犯罪问题的政策

    （二）浦东开发开放、市场化转型期（1992～2002年）

     1.解决动拆迁安置政策

     2.解决信访、上访问题的稳定政策

    （三）完善市场制度和深化改革期（2003年至今）

     1.教育、社会保障等重大民生问题政策

     2.应对突发公共危机（“非典”）的应急管理政策

     3.外来流动人口社会融入与稳定政策

     4.境外反华势力分化渗透的防范政策

   二 改革开放30年上海维护社会稳定基本经验

    1.统筹社会经济、统筹国内国外，创建相对完备的维稳政策框架体系

    2.紧跟时代发展要求和城市发展特点，制定有侧重性、有针对性的维护社会稳定政策

    3.全力加强城市决策智库建设，保障政策决策的科学化、民主化

    4.常态与非常态相结合，促使社会稳定政策保持连续性

    5.以和谐与公平为导向，谋求政策效应的普世性和平等性

    6.实施“大接访”政策，把矛盾吸附在出现矛盾的基层

   三 上海社会维稳管理成效和面临新挑战

    （一）2008年社会维稳工作现状与成效

     1.扎实推进平安建设实事项目，全力加强和改进社会管理工作

     2.坚持调解优先原则，下最大力气化解人民内部矛盾

     3.严厉打击违法犯罪活动，保持社会治安大局持续平稳

     4.深化预防和减少犯罪体系建设，有效增加社会和谐因素

     5.完善突发事件应急管理机制，应对城市公共安全挑战

    （二）上海社会稳定面临新挑战与新问题

   四 发展型社会新阶段上海社会稳定的政策创新思路

    （一）社会稳定政策的基本价值理念创新

    （二）社会稳定政策内容创新

    （三）社会稳定政策决策、评估体制创新

    （四）社会稳定政策文化创新

  户籍制度与上海人口管理改革思路探讨

   一 对我国户籍管理制度的评价及改革趋势的基本判断

    （一）户籍管理制度是我国人口管理模式的基本形式，是在特定历史条件下发展的产物

    （二）户籍制度改革为大势所趋，改革的难点是附加利益的剥离以及相关社会政策综合配套改革的推动、实施

     1.中央政府在户籍改革方面的政策推动

     2.各地在户籍改革方面的实践探索

    （三）对未来户籍改革趋势的基本判断

   二 改革开放以来上海人口管理模式的区域性改革

    （一）户籍迁移政策变革的发端

    （二）“蓝印户口”制度

    （三）“工作寄住证”和“引进人才工作证”制度

    （四）引进人才实行《上海市居住证》制度

    （五）全面实行上海市居住证制度

     1.适用范围：从“人才”到外来“常住居民”

     2.管理部门

     3.申领程序

     4.福利待遇

   三 对上海市流动人口管理模式改革的总体评价

    （一）综合性、法制化管理模式得以强化

    （二）居住证管理制度既适应宏观政策趋势，也符合上海市情

     1.中央要求放开户籍管制、打破二元结构，加快城市化进程

     2.居住证制度是当前形势下大城市户籍改革的现实选择

     3.实行居住证制度符合上海城市自身发展的需要

    （三）居住证制度赋予流动人口管理模式新内涵

     1.人口管理工作变单纯管理为通过服务来实现管理

     2.提供“准市民”待遇，更注重保障来沪人员的合法权益

     3.建立统一信息平台，整合多种信息管理功能

     4.更突出便民利民的原则

    （四）现有人口管理模式仍存在一定的局限性

     1.部门协作和人口管理效率有待于进一步完善、提高

     2.现行居住证制度的局限性

   四 城市人口管理模式创新与改革的政策思路

    （一）给流动人口以明确的权利和福利预期

    （二）人口管理模式创新的核心思想：权利与义务对等

    （三）管理手段方面，将实有人口管理与完善居住证制度相结合

     1.完善健全人口登记管理制度

     2.进一步完善居住证制度

  上海社会工作专业化与职业化发展状况

   一 上海高校社会工作教育现状

    （一）开办状况

    （二）招生与就业状况

    （三）师资队伍

    （四）课程、教学、实习

   二 上海社会工作实务机构发展现状

    （一）政府推动催生上海社会工作实务机构

    （二）上海社会工作实务机构专业化发展水平：以三大司法社工机构为例

     1.机构人力资源发展概况

   三 灾后重建中的上海社会工作教育与实务机构

   四 上海社会工作专业化与职业化发展反思

    （一）现实问题

     1.社会工作从业人员总量不足且专业化水平偏低

     2.社会工作机构的政府主导性强自主性弱

     3.社会工作管理机构促进功能不明显

    （二）对策建议

     1.完善社会工作管理体制

     2.完善财政支持制度和激励机制

     3.完善社会工作机构社会化运作机制

  浦东深化改革中的社会组织成长与发育

   一 浦东新区社会组织发展现状

    1.社会组织的数量增长迅速

    2.社会组织的种类日趋多样化

    3.专业化程度逐渐提高

   二 浦东综合配套改革与社会发育

    （一）加快政府职能转变，推进政社良性互动

    （二）建立购买社会组织服务的机制，提升社区治理水平

    （三）打造平台和载体，构建政府—市民互动体系

    （四）制定相关政策，积极培育各类社会组织

    （五）加强制度建设，促进社会工作的职业化、专业化

    （六）探索建立社区委员会，实现社区共治

   三 问题与挑战

    （一）政府职能转变问题

    （二）基层政府与社区自治的关系问题

    （三）社会组织的定位和作用问题

    （四）民间社会组织的注册问题

    （五）公益市场问题

    （六）社会组织的人力资源问题

    （七）社会组织的可持续发展问题

    （八）免税资格问题

   四 未来的发展路径

    （一）重构政府与社会组织关系的新模式

    （二）创造有利于社会发育的制度环境和社会空间

     1.政府部门首先应该转变观念，从以部门利益为本，转变为以社会利益、社区利益为本，以民为本，否则社会根本发育不出来

     2.切实解决社会组织的待遇问题

     3.引进竞争机制，完善和健全政府购买服务的体系

     4.进一步提升社会组织的自主性和相对独立性

     5.要在制度层面重视各类社会组织的作用，进一步培育社区各类社会组织

    （三）深化社会体制改革，理顺基层政府（街道）管理与社区自治的关系

    （四）积极构建具有中国特色的公民社会

  上海共青团对青年社会组织的枢纽式管理：以汶川地震为例

   一

   二

   三

 公共产品和公共服务：更好地满足需求

  公共教育服务体系改革与发展

   一 基本发展状况及突破性进展

    （一）以均衡为导向的教育投入总量持续增长

    （二）社会参与机制得到大力培育，办学体制改革日渐深入

    （三）现代学校制度建设工作，推进了管理体制改革的深入

     以教育小区一体化发展推进现代学校制度建设

    （四）教育综合改革得到发展，教育现代化的推进工作取得实质性进展

     推进教育现代化建设 办好人民满意的教育

    （五）区域性优质教育资源得到扩大和辐射，高等教育创新能力建设成为重点

     “新基础教育”带动闵行区区域层面优质教育的全面提升

   二 面临的问题与挑战

    （一）新的城市发展要求学校功能发生根本变化

    （二）普及化教育背景下教育观念变革和教育质量提高成为教育发展新瓶颈

    （三）课程开发机制与教师专业发展的自主和培养机制急需改革

   三 对策建议

    （一）缩小底线差异，扩大教育公平，促进区域协调发展

    （二）打破割裂，营造氛围，促进整体品质提升

    （三）自主办学，社会参与，激发创新活力

    （四）改变评价机制，形成教育共识，走向公共治理

    （五）自主招生，宽进严出，建设一流大学

  作为公共文化空间的宗教活动场所的合理布局

   一 浦东新区宗教的基本状况，以及在宗教活动场所布局上存在的若干问题

    1.人口增长直接拉动了信教群众对宗教活动场所的数量需求，而目前宗教活动场所的人均占有量却低于全市平均水平

    2.在浦东新区中心城区，由于多年来制度性瓶颈的制约，宗教活动场所的合理布局始终面临较大挑战

    3.浦东新区农业地区的宗教活动场所布局不尽合理的问题也较突出，主要表现在若干历史悠久、在群众中有较大影响的宗教活动场所长期未能得到恢复，成为数十年来久拖未决的难题

    4.浦东新区常住外国人迅速增加，需要有相应的宗教活动场所以满足具有一定特殊要求的宗教生活

   二 浦东新区宗教活动场所合理布局的理念与思路

    1.基本理念

    2.总体思路

   三 浦东新区宗教活动场所合理布局的若干设想

  创建具有中国特色上海特点的住房保障制度

   一 上海住房保障工作回顾

   二 上海住房保障制度建设中存在的问题

    1.保障性住房建设空间布局越来越边缘化

    2.住房保障制度覆盖面尚显不足，保障经费局促

    3.经济适用住房的政策尚未细化

   三 建议和对策

    1.建立完善的住房保障法律体系，明确政府的职责和任务

    2.确保住房保障资金。国际经验表明，政府住房保障预算包括住房补贴、住房投资或投资补贴、各种税收优惠及社会按揭保险等，其开支水平占GDP的比重一般不超过2%，大部分在1%左右

    3.关注保障性住房的空间布局，科学决策规划

    4.实施公有住房使用权置换用于住房保障

  农民工纳入城镇住房保障体系研究

   一 上海市农民工的人群特征

    1.超过半数的农民工来自江苏、浙江、安徽农村

    2.工作单位性质以个体经营、民营企业为主

    3.农民工从事的行业集中于住宿餐饮和制造加工业

    4.上海市农民工的劳动合同签约率高于三城平均水平

    5.农民工的收入水平远低于上海市民平均收入

    6.相比于其他城市，上海市农民工的工作流动性较大

   二 上海市农民工的住房现状

    1.农民工在中短期内都将以租赁方式解决住房问题

    2.农民工住房条件较差

    3.农民工住房消费负担较重、其住房消费支出呈现刚性

    4.农民工自行租房负担大于单位提供住房

    5.行业间的住房消费负担和住房类型差异巨大

    6.不同性质的单位其住房消费负担和住房类型存在差异

    7.农民工对目前的住房满意度较低，在居住面积和卫生设施上矛盾较大

    8.农民工倾向于由政府统一修建廉租住房或由单位给予货币补贴的形式进行保障

    9.随着农民工收入的提高，其购房意愿明显提高

    10.住房公积金制度尚未在农民工住房保障中发挥作用

   三 调查结论的分析与启示

    1.工资收入中未包含基本的住房支出，工资谈判能力弱

    2.农民工流动性较高，住房消费需求相对刚性

    3.农民工群体可以通过人群细分以有针对性地解决其居住问题

    4.农民工住房保障应在关注住房面积的同时强调住房功能保障

    5.企业在解决农民工住房问题上，未完全履行应尽的责任

    6.政府应在房地产市场调控、统一修建廉租住房、公积金制度建设等方面有所突破

   四 逐步将农民工纳入城镇住房保障体系的政策建议

    1.设置并落实保障农民工基本居住条件的技术标准

    2.进一步完善房地产市场的供应结构

    3.加大城市散居出租管理

    4.完善农民工公寓的租赁管理

    5.强化、鼓励企业在农民工住房问题上尽责

    6.加大公积金制度在农民工住房保障上的作用

    7.协调农民工住房保障与其他外来人口的住房问题

 社会保障制度：从碎片化走向整合

  上海特殊困难人群社会保障体制的改革与完善

   一 上海社会保障体系现状及其面临的挑战

   二 上海失地农民的社会保障问题

    （一）失地农民社会保障的现状调查

     1.失地农民社会保障制度的演变

     2.失地农民的数量及其社会保障现状

    （二）失地农民社会保障制度存在的问题和不足

     1.早期被征地失地农民的社会保障问题

     2.被用地失地农民的社会保障问题

     3.失地农民补偿标准的统一和相关政策的协调问题

     4.现行失地农民社会保障制度设计上存在的不足

    （三）完善失地农民社会保障体系的对策建议

     1.以保障失地农民的社会保障权益为核心，对现有的征地和用地制度加以规范

     2.以创新制度安排为目标，进一步完善失地农民的社会保障体系，提升失地农民的自我保障能力

     3.区别对待，妥善解决早期失地农民的社会保障问题

     4.稳步推进，切实保护被用地失地农民的社会保障利益

   三 上海市残疾人社会保障问题

    （一）上海市残疾人总体情况

    （二）上海市残疾人社会保障的现状及问题

     1.残疾人社会保障体系初步建立，社会福利制度已显雏形

     2.残疾人工作各项业务进展良好

     3.残疾人社会生活环境更加和谐

    （三）上海市残疾人社会保障制度的政策建议

   四 上海城镇“低保”人群的社会保障问题

    （一）实施过程

    （二）主要成绩

    （三）存在的主要问题

     1.“低保”体系整体性不强

     2.对“低保”人员就业诱因机制尚未建立

     3.救助标准偏低

     4.“低保”标准相对单一

     5.因病致贫

     6.监管体系不完善

    （四）对策建议

     1.建立让“低保”对象积极再就业的激励机制

     2.细化差别，开展个性化和人性化的社会救助

     3.完善收入审核制度，设定最长领取期限，进一步加强低保的管理力度

     4.关注贫困边缘人群

   五 上海特殊困难人群社会保障体制发展的实施保证

    （一）构建并完善用以消除社会排斥的发展性社会保障体系

    （二）构建社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系

    （三）构建与完善“以法律为准绳、媒体为监督”的社会保障支持系统

    （四）构建弱势保障群体平等有效的利益表达常态化机制

  上海养老保险改革的回顾与展望

   一 上海养老保险经历了三步改革

    （一）基金走向社会化的改革

    （二）制度走向社会化的改革

    （三）管理走向社会化的改革

   二 上海养老保险改革带给我们的启示

   三 上海深化养老保险改革的设想

    1.要继续发扬敢为人先的改革精神

    2.积极进行事业单位养老保险改革

    3.进一步完善来沪农民工的养老保险

    4.要十分关注“小城镇社会保险”退休人员的养老保险待遇

    5.对农村养老保险还要不断进行深化改革

    6.努力开展多层次的养老保险

    7.开辟养老保险基金来源的多渠道

  上海医疗保险制度的改革评述

   一 2004～2008年间构建多层次医疗保障的新进展

    1.困难人群的医疗减负和医疗救助

    2.精减退职回乡老职工

    3.高龄无保障老人

    4.中小学生和婴幼儿（简称“少儿学生医疗保障”）

    5.重残无保人员

    6.大学生医保

    7.城镇居民基本医疗保险

   二 医疗保险支付模式上的新变化

    1.总额预付制度的尝试

    2.关于单病种付费的制度设计

   三 当前整个医疗保险制度体系的特点

    1.医疗保险体系已经形成多层次广覆盖的基本构架

    2.医疗保险基金的支付模式逐步向复合式的总额预付转变

    3.医疗保险监督检查体系已经初步构建

    4.对基本医疗保险门急诊就医和规范用药进行管理

    5.实现了医保资金总体收支平衡的基本任务，使医疗保险事业平稳有序发展

   四 当前医疗保险制度存在的问题和挑战

    1.医保基金的运作能够保持平衡，但医疗总费用仍在继续较快增长，支付模式改革成效不能巩固

    2.个人账户的医疗保险作用缺乏，在社会统筹资金吃紧的同时，个人账户却有大量资金沉淀

    3.医保信息系统的经济和社会功能欠缺，医保政策改革中也缺乏民众的参与

    4.医保管理经济效果和社会效果不显著

    5.上海即将面临的挑战和抉择

  上海小城镇保险制度评析

   一 镇保产生背景、制度概况

    1.镇保产生背景

    2.镇保制度概况

   二 镇保运行效果基本评价

    1.镇保使农民受益，远郊农民普遍满意，近郊农民尚有不满

    2.区县政府有关人员基本肯定镇保制度对失地农民保障制度建立的功效

    3.镇保制度目标实现效果

   三 镇保制度设计评价

    1.镇保参保人群复杂性

    2.综合性制度的弊端

    3.缴费：总量确定，征收渠道等问题

    4.待遇发放及增长问题

    5.可衔接性问题

    6.镇保对农保冲击

   四 镇保制度设计问题成因分析

    1.保障理念和机制缺乏

    2.土地收益统筹机制缺乏

    3.农村集体利益保障机制缺乏

    4.农民利益保障机制缺乏

    5.可持续性机制缺乏

    6.基层工作机制缺乏

   五 失地农民的镇保：向真正的保障制度回归

    1.镇保要分人群对待

    2.镇保中养老逐步融入城保

    3.医疗接入居保，接入城保要有个人缴费

    4.与全国制度衔接

    5.失地农民的保障要建立土地与保障相联系的合理机制

  上海综合保险制度发展评估及对策研究

   一 上海市综合保险制度的创建与完善

   二 上海市综合保险制度的评估

    （一）价值理念

    （二）运行效果

     1.参加综合保险的人数逐年增加，参保率不断提高

     2.享有保险待遇的人数越来越多，占参保人员的比例也越来越高，并且享有养老补贴待遇一直占绝大多数

     3.参保单位与外来从业人员之间的劳动纠纷逐渐减少，和谐的劳动关系初步显现

    （三）适应性

    （四）可持续性

   三 上海市综合保险制度发展中面临的主要问题

    （一）体系不健全，缺乏失业与生育保险

    （二）老年补贴待遇偏低且没有长期利息增值，难以起到养老的作用

    （三）综合保险制度与其他社会保险制度都不衔接，外来从业人员社会保障利益受损

    （四）不同所有制类型企业的参保率差异大，私营、个体非公小企业的参保率很低

   四 进一步完善上海市综合保险制度的对策思路

    （一）在综合保险制度没有大的改革之前，要完善老年补贴制度，确保老年补贴的保值增值，增强对外来劳动力的吸引力，提高老年保障水平

    （二）要根据外来劳动力的特点和发展变化趋势，逐步调整综合保险的内容和形式，提高保障水平；对于符合一定条件的外来从业人员，要逐步纳入到上海市社会保险制度体系，逐步实现两种保险制度的衔接

    （三）进一步加大政策宣传力度和采取有效的监控措施，提高外来从业人员参保率

 法律声明

本报告认为，社会管理制度改革是社会体制改革中的一项基本内容。2008年上海在社会管理方面面临一系列新的情况与问题，它们一方面促使整个管理体制发展完善，同时也提出了深化改革要求。从整个社会管理体制的改革思路来看，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制新格局，是一个具有中国特色的党、政府、社会、民众通力齐管的“管治”思路。它具有当代社会管理中不单纯依靠政府行政管理的管治理论的思想，使单纯一味的强权“统治”变为多元化的“善治”。上海在社会稳定管理、人口户籍管理、社会组织管理、社会工作者职业化管理等方面不断地进行了创新探索，取得了一定的进展，也暴露出一些新的问题。对于2008年上海在深化公共产品和公共服务制度改革方面，本报告重点对公共住房和教育服务体制进行了专题研究。住房与教育是对民生和发展有着极其重要影响的领域。经过30年的改革开放，这两个领域的公共性问题重新成为人们关注的热点。上海近期的发展，在公共住房和公共教育方面所出现的问题和改革与发展中的瓶颈已经越来越凸显，有必要深入开展研究。同时，上海作为一个日益多元化和国际化的大都市，公众在宗教生活方面的需求也越来越成为一种“公共需求”的事实，对于政府如何提供制度性服务，如何发挥宗教团体、机构与信众在现代生活中的积极作用，本报告也作了探讨。深化社会保障体制的改革已经成为上海近年来十分重要的政府民生工程。2006年以来，上海市政府连续出台或修订了多项社会保障政策。本报告对上海特殊困难群体、基本养老、医疗三个方面的制度改革现状，以及专门针对小城镇居民和外来务工人员的创新社会保障制度进行了研究。上海社会保障系统的体制改革，一方面是对原有的系统进行改造，另一方面又要满足不断产生的新的需求。上海顺应了经济体制改革和城市经济快速增长的需要，基本建立起了一个广覆盖、保基本、多元化、多层次的社会保障制度体系。本报告对上海在进一步深化社会体制改革方面提出了以下一些建议：（1）顺应生存型社会向发展型社会的进步，以医疗、教育、住房、养老保障等为突破口，继续建立健全完善的民生社会保障制度和资源公平分配的制度体系，让更多的人分享城市经济发展的成果，促进社会相对公平、和谐稳定；（2）积极推动民生型社会事业项目的公益化回归（教育、医疗、住房、公交等），完善与市场经济体制配套的公共服务体系和国民福利体系；（3）稳步推进社会事业单位适应市场化的改革，全面激发社会发展潜力与活力，充实市场经济体制和公共服务体系交融所带动的社会部门的经济创造力；（4）培育并重塑民间社会组织的社会主体地位，建立一套有中国特色和符合国际大都市特点的城市社会建设与社会管理机制，形成党领导下，政府、市场、社会、公民间合作伙伴式的社会治理体系；（5）以基层社区民主治理为试点，加快政治体制改革进程，建立一个具有透明性、责任性、法治化的公共服务型政府，和科学化、民主化、社会化、规范化的政府决策机制。