序言

 中国地方政府改革30年：治理的视角

  中国地方政府改革30年：治理的视角

   一 为什么是治理的视角

   二 地方政府治理主体地位的确定

   三 政府责任与治理机制

   四 多元治理主体与治理空间

   五 地方治理创新与政府治理能力

    1.市场经济和公民社会的发展是治理创新的基本背景

    2.地方政府作为治理改革的首要主体，具有更强的创新冲动

    3.地方治理创新领域进一步扩展

    4.地方治理创新的手段更加多样

    5.地方治理创新中创新者的作用更加突出

    6.地方治理创新为更多的制度创新提供了条件

   六 结论：“地方的复兴”

 地方治理的民主化

  地方人大法治建设和制度创新

   一 地方法治和人大制度建设是一个持续不断探索创新的过程

    1.十一届三中全会后，地方法治和人大制度建设步入新的历史时期。现行法制赋予地方人大诸多重大职能，但实现地方人大的法定职能却是一个长期的过程

    2.改革开放的第一个十年，地方人大常委会从开始组建到逐步规范，地方法制建设在探索、创新中发展并取得重要成效

    3.改革开放的第二个十年，地方人大进一步规范化、制度化。围绕经济建设中心加强地方立法，人大常委会自身不断充实和加强

    4.改革开放第三个十年，地方人大围绕科学发展和构建和谐社会开展工作。地方人大制度建设和人大工作出现全面走向法制化的趋势

    5.地方人大“小步不停步”的探索创新，推动了地方民主法制和经济社会事业的进步。地方人大建设要循序渐进但不能裹足不前，“小步”而不能“停步”

   二 地方人大制度创新绩效取决于经济社会条件

    1.法律文本赋予地方人大重要地位和职能，但实践中人大职能地位实现程度受制于极其复杂的因素。要从“文本—现实”坐标定位地方人大的地位和作用

    2.地方人大制度创新的力度和效果在不同地方和不同时期有很大区别，很大程度上缘于地方经济政治社会条件的不断变化。地方人大建设有待进一步稳定化和法制化

    3.地方立法之所以取得巨大成就，就是因为顺应了执政党执政方式的转变，以及改革开放后经济社会建设对法制的强烈需求，地方立法具备了大展宏图的条件

    4.发挥好人大职能作用符合人民民主建设的方向。要为发挥地方人大的作用和价值创造条件，绝不能虚化和矮化人大的法律地位

   三 执政党自身建设对地方人大制度建设有至关重要的影响

    1.设立地方人大常委会是执政党总结历史经验教训做出的重大举措。执政党的关注程度、推进力度，党的政策措施和工作重心的调整，都会对地方人大制度建设产生重大影响

    2.30年地方法治建设和人大制度创新，是紧紧围绕执政党的中心工作展开的。地方人大的探索“创新”只有适应执政党的中心工作，才能发挥出理想的作用

    3.党内民主的发展对人民民主建设有重要的带动作用。必须在党内民主的示范和带动下，坚持不懈地进行地方人大制度建设

    4.地方党委的重视和支持，是地方人大发挥好职能作用的一个关键。必须进一步理顺党政关系，逐步实现党委与人大关系的法治化

   四 地方法制建设和制度创新必须符合社会主义宪政和法治原则

    1.地方法制建设只是国家整体法制建设的一个组成部分，不可能有超出基本法律和制度框架的成效。地方法制建设的重点要立足于把法律规定的职权落到实处

    2.近年来地方人大预算监督的创新，就是依法落实人大监督职权，使预算监督内容、手段、效果更有实质性和实效性。加强地方人大预算监督的条件趋于成熟

    3.地方人大制度创新必须符合国家权力构架，厘清自己的“权力边界”。地方人大对执法和司法的监督应当符合人大制度下的合理分工原则

    4.地方人大制度创新必须得到基本法律和制度的认可和支持，这是社会主义法治的要求。所以地方人大制度创新必须找到与现行法律和制度的最佳契合点

    5.地方人大的探索和创新必须要维护国家法制统一的原则。现阶段地方人大要把对地方性法规的清理和对规范性文件的审查，作为地方法治建设的“重头戏”

   五 地方人大制度建设的根本在于完善选举制度和代表制度

    1.唯有民众积极的和广泛的参与、支持，人大制度建设才能获得强有力的和源源不断的动力。地方法治和人大制度建设要求进一步完善选举制度和代表制度

    2.从根本上和长远来看，完善人大制度的关键点在于选举制度改革。应该从有利于人民当家做主的角度，与时俱进地推进选举制度发展，调动民众积极参与民主选举

    3.从目前来看，建立激励约束机制，调动人大代表履职积极性，对地方人大建设有基础性的作用。要建立代表与选民通畅的联系渠道，为代表活动提供保障

    4.从当下来看，人大常委会更便于有效行使职权，加强常委会建设具有更现实的意义。要完善常委会联系代表和接受代表监督的机制，创造条件发挥常委会组成人员的作用

  地方选举改革

   一 选举法规的确立和演进

   二 地方选举实践的改革与创新

    （一）县乡两级人大代表选举的新实践

    （二）县乡村领导职务的公推公选

     1.新的参与者

     2.新的竞选活动

     3.新的竞争者

     4.公推公选中的获胜者和失败者

     5.第一批乡镇公推公选的时间和地点以及到目前为止发展的广度

   三 开放与竞争的地方选举有利于发展与稳定

   四 进一步改革地方选举面临的挑战

  政务公开

   前言

   一 我国推行政务公开的历史回顾

    （一）改革开放初期农村经济体制改革推进村务公开、促生草根民主的阶段

    （二）乡镇政府推行乡镇政务公开和部分地方政府对政务公开的探索阶段

     1.乡镇政务公开的发展

     2.地方政府政务公开的探索

    （三）《信息公开条例》颁布后全国政务公开进入一个新的阶段

     1.《条例》制定和颁布后，政务公开的责任主体开始实体化、全面化

     2.在公开内容和范围方面，有着明确的规定，并体现了扩大化的趋势

     3.公开的方式和公开的程序方面走向了制度化和规范化

     4.政务公开中政府与社会公众的互动逐步强化

   二 政务公开推进的过程体现政府治理模式的变迁

    1.作为行政改革的一个重要部分，政务公开促进行政管理体制改革，有利于建立廉洁高效的行政管理新体系

    2.作为联系着政府与社会和公众的重要制度，政务公开有利于增强政府与民众间的回应性，改善政府治理的环境

    3.作为监督行政的一个重要基础条件，政务公开强化了对政府部门和工作人员的监督，有利于提升政府形象和工作作风，有利于实现阳光透明政府的目标

    4.作为政府提供的一种公共物品，政务公开能够较好地提高政府信息的利用率，从而较低市场交易费用，促进社会经济的发展

    5.作为一种行政应急必要工具，政务公开能规范紧急状态下的信息公布和沟通，有利于做好经济状态下的秩序维护和组织应急，提高政府应急管理的能力

   三 未来展望：今后政务公开发展面临的新课题

    1.《条例》的立法层次还不够，需要提高层级

    2.地方政府推行政务公开需要更加均衡、持续，杜绝“开倒车”

    3.紧急事件的信息公布与应急应对需要更加科学化和制度化

    4.政务公开的深入有待于公民参与和权利救济渠道的建设

    5.加强政务公开的系统性和配套性，实现社会善治，直接服务于政治文明建设工程

  公民权与弱势群体保护

   一 政府对弱势群体予以保护的领域

    （一）建立弱势群体的生活保障制度与机制

    （二）建立弱势群体的权利保障机制：促进权利的平等

   二 地方政府保护弱势群体的创新的层面和动力机制

    （一）地方政府创新的三个层面

    （二）既有政府创新的复合型动力机制分析

   三 公民权与公共权力的互动：弱势群体保护的新动力

    （一）当前政府对弱势群体保护的不足

    （二）动力机制的转移

  治理单位的重构与社区改革

   一 城市基层社会治理单位的重构

   二 城市社区改革与建设的多样化实践

   三 城市社区改革与建设的成就与问题

   四 和谐社会建设与社区改革的前景

 地方治理的理性化

  地方政府行政的理性化与合理化

   一 重新认识“地方政府”

   二 行政理性化与行政合理化

   三 理性假设与合理解释

   四 效用最大化：地方政府行为的一般模型

    1.地方政府组织运作的诸现象

    2.地方政府公共关系层面的诸现象

   五 中国地方政府在行政理性化和合理化进程中的成就与不足

    1.官僚制面临的管理困境

    2.缺乏硬约束的政治行政体制，放纵了部分干部的效用最大化选择

    3.地方政府公共管理中经验管理仍旧凌驾于知识管理之上

    4.行政改革未能促进党政一体化组织和全社会的分化、分权

  中央与地方财政关系的调整与地方政府行为的变化

   一 地方政府的行为选择：依循中央与地方财政关系调整路径的分析

    （一）财政包干制条件下地方政府的内生激励与投资冲动

    （二）分税制改革与地方政府在市场化改革中的作用

    （三）公共财政体系建设与地方政府职能转型

   二 中央与地方财政关系调整过程中地方政府的行为特征

    （一）地方政府的财政自主性与地方政府对中央政府的依附程度

     1.经济性投资向公共性投资转变

     2.财政自给向财政依附转变

     3.财政内生动力向外生压力转变

    （二）财政激励机制变迁过程中地方政府之间的财政竞争与合作

     1.地方政府之间的财政竞争机制与地方政府行为的扭曲

     2.地方政府之间的财政合作机制与地方政府行为的复归

    （三）地方政府之间的财政收支结构与地方政府的行为差异

     1.地方政府之间的财政收支结构与地区发展的市场化程度

     2.地方政府之间的财政收支结构与地方政府行为方式的差异

    （四）中央与地方财政关系调整过程中地方政府职能的转变

     1.从市场参与主体向市场服务主体转变

     2.中央与地方财政关系调整与地方政府事权结构的变化

   三 公共财政体系建设与地方政府行为的未来取向

    （一）构建以基本公共服务均等化为目标的地方公共财政体系

    （二）在公共性导向的财税体制改革中推动地方政府职能的转变

    （三）发挥中央与地方两个积极性，共同推动市场化改革

  乡镇改革

   一 精简是一条明线

   二 体制创新也有“潜逻辑”

    （一）民主选举的策略化运用

    （二）体制成本的外部化运作

   三 乡镇改革关键在于转变政府职能

  走向服务型政府的地方政府改革*

   一 地方政府改革历程：走向服务型政府

   二 服务型地方政府的建设：压力与动力

    （一）服务型政府建设的压力

     1.经济压力

      （1）发展经济：市场经济对服务型政府的需求

      （2）经济全球化：服务型政府的国际经济压力

     2.公民需求：服务型地方政府的社会压力

     3.公信力合法性：构建服务型地方政府的政治压力

    （二）服务型政府建设的动力

     动力一：改善投资环境提高竞争力

     动力二：执政为民的理念动力

   三 地方建设服务型政府的绩效

    1.理念创新

    2.制度和管理服务方式的创新

     （1）制度创新

     （2）管理服务方式创新

    3.地方政府与市场及公民社会关系的改进

   四 建设服务型政府面临的挑战

    1.理念误区

    2.制度和管理服务方式有待改进

     （1）制度问题

     （2）管理服务方式有待提高

    3.地方政府职能越位缺位，公共服务提供不足

   结语

  地方政府绩效评估

   一 理论研究概况及主要问题

    1.理论研究逐步深入

    2.存在的主要问题

   二 西方国家经验的启示及借鉴

    1.绩效评估模型的引入

    2.对国外经验及其环境因素的研究

   三 关于评估目的和意义的讨论

    1.我国现阶段政府绩效评估的目的和意义

    2.政府绩效评估应避免的价值误区

   四 评估主体多元化与公众参与

    1.关于各类主体参与评估的研究

    2.公众参与评估问题

   五 价值取向与指标体系设计

    1.价值取向的多元化

    2.政府绩效的主要影响因素

    3.指标体系设计的多方探索

    4.指标体系设计面临的主要难题

   六 绩效分析方法的运用

    1.逻辑分析法

    2.平衡记分卡

    3.标杆管理法

    4.关键绩效指标方法

   七 数量工具在政府绩效评估中的应用

    1.层次分析法和网络层次分析法

    2.TOPSIS方法

    3.模糊综合评价法

    4.主成分分析法和因子分析法

    5.数据包络分析方法

    6.灰色关联模型

    7.偏最小二乘法和公众满意度模型

   八 我国地方政府绩效评估实践的探索

    1.主要的阶段和模式

    2.存在的主要不足

  城市管理综合行政执法制度研究（1996～2008）

   引言

   一 城市管理综合行政执法体制缘起

   二 城市管理综合行政执法的发展过程、地方经验与一般特点

    （一）进展过程

    （二）多样性的地方经验

     1.北京模式

     2.大连模式

     3.广州模式

     4.德州模式

     5.深圳模式

    （三）共性特征

   三 城市管理综合行政执法体制现存的问题

    （一）体制分散问题

    （二）城市管理综合执法机构及其权力来源的合法性问题

    （三）城管综合执法部门与业务主管部门关系问题

   四 进一步改革城管综合行政执法体制的对策讨论、实践创新和未来走向

    1.市场化

    2.技术化

    3.“大城管”理念和模式

  地方政府运行机制创新：以深圳为例

   一 一个理想的分析框架

   二 深圳地方政府运行机制变革的历史轨迹

   三 深圳地方政府运行机制内在的有机联系

   四 深圳地方政府运行机制演变的前景

 地方治理研究的前景

  盲人摸象：中国地方政府分析

   财政体制及其后果

   地方政府的阐释

   政治承包制

   社会结构

   总结评论

  历史制度主义与中国政治研究

   一 国家自主性与新传统国家

   二 历史的路径依赖与中国时间

   三 制度重要与中国结构

   结语 世界与历史视野下的地方知识

  中国地方政府变革的几种研究视角

“地方”是一个现象学上非常复杂的概念，不仅体现为地理、文化等的多样性和差异性，更表现为地方政府的多层次和地方治理的多变化。本书从治理的角度来观察和理解“地方的复兴”，即地方的复兴不仅是地方政府主体性的增强，更是地方治理的多元化。这些变化提高了集中体制的内部多样化，推动了整个国家的治理转型。本书从历史的角度对过去30年来地方政府和地方治理具体领域发生的变化进行描述，给予分析，并对未来的发展给予尝试性的解答。