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收费公路产业规制制度改革图书

Regulation Feform of Toll Road Industry

SSAPID:101-3350-7351-65
ISBN:978-7-5097-1736-3
DOI:
ISSN:

[内容简介] 公路属于社会先行资本,在国家经济和社会发展中具有十分重要的地位。本书主要研究了收费公路产业的技术经济特征及规制需求、收费公路产业的多维困境及深层原因、国外基础设施产业规制改革考察及启示、收费公路产业规制改革路径的选择、收费公路产业市场化改革的制度设计、收费公路产业规制体制改革的制度设计、收费公路产业规制改革中的利益机制等相关问题。

相关信息

丛书名:中国青年学者文库
作 者:樊建强
编 辑:赵学秀
出版社:社会科学文献出版社
出版时间: 2010年09月
语 种:中文
中图分类:F5 交通运输经济

 致谢及后记

 研究结论及需进一步研究的问题

 第一章 绪论

  第一节 研究及选题背景

  第二节 研究现状述评及研究意义

   一 国内外研究现状述评

    (一)公路供给制度研究综述

    (二)收费公路运行机制及改革模式研究综述

    (三)收费公路政府规制研究综述

    (四)简单评述

   二 研究的实际意义及理论意义

    (一)研究的实际意义

    (二)研究的理论意义

  第三节 相关概念的界定

   一 收费公路内涵界定

   二 收费公路产业内涵界定

   三 规制内涵界定

  第四节 基本框架及创新

   一 基本框架

    (一)收费公路产业技术经济特征及规制需求

    (二)收费公路产业发展的多维困境及原因

    (三)国外基础设施产业规制改革考察及启示

    (四)收费公路产业规制改革路径的选择

    (五)收费公路产业市场化改革的制度设计

    (六)收费公路产业规制体制改革的制度设计

    (七)收费公路产业规制改革中的利益机制

   二 本书的创新

    (一)系统分析了中国收费公路产业现阶段存在的多维困境,探讨了诸多矛盾产生的深层原因,在此基础上提出中国收费公路产业规制改革的侧重点

    (二)系统分析了基础产业规制改革的理论基础,设计了中国收费公路产业规制制度改革路径

    (三)结合中国收费公路各产业环节的实际情况,设计了市场化改革模式

    (四)设计了中国收费公路产业规制体制改革思路,尤其是设计了规制机构改革方案

    (五)系统分析了规制改革的利益机制,构建公路使用者的利益保障机制

   三 研究视角和研究方法

    (一)研究视角

    (二)研究方法

 第二章 收费公路产业的技术经济特征及规制需求

  第一节 收费公路产业的技术经济特征

   一 俱乐部物品属性

    (一)收费公路具有有限非竞争性

    (二)收费公路具有局部排他性

   二 自然垄断属性

    (一)收费公路具有垄断性

    (二)收费公路规模经济效益显著

   三 显著的外部性属性

   四 级差效益属性

   五 基础产业属性

   六 社会公益属性

   七 网络经济属性

  第二节 收费公路产业的规制需求

   一 从公益属性角度分析规制需求

   二 从沉淀成本角度分析规制需求

   三 从自然垄断属性角度分析规制需求

   四 从网络经济属性角度分析规制需求

 第三章 收费公路产业发展的多维困境及原因

  第一节 收费公路产业发展的多维困境

   一 公共财政不足与收费公路规模持续扩张的矛盾

   二 商品属性与公益属性的矛盾

   三 管理幅度与规模经济效应的矛盾

   四 “政监、政事、政企”三合一的矛盾

   五 垂直一体化垄断经营与有效竞争格局的矛盾

   六 政府规制缺失与公众利益保护的矛盾

  第二节 收费公路发展中多维困境形成的深层原因

   一 行政垄断:收费公路产业陷入困境的根本原因

   二 收费公路产业行政垄断的寻租与创租行为

   三 收费公路产业行政垄断制度成本的经济学分析*

   四 收费公路产业打破行政垄断的瓶颈分析

    (一)财政收入上的约束

    (二)行政垄断的既得利益集团对改革的约束

   五 转变政府职能:收费公路产业破解行政垄断关键所在

  第三节 中国继续实行收费公路政策的必要性

   一 公路收费政策符合经济学原理

   二 公路收费政策符合国家的宏观政策

   三 公路发展现状难以满足国民经济增长的需求

   四 收费公路的发展可以满足多层次的交通出行需求

   五 公路建设资金需求上升,公共财政难以满足

   六 政府可以集中财力投资农村公路建设

 第四章 国外基础产业规制改革考察及启示*

  第一节 国外基础产业规制改革模式的比较

   一 英国模式:产权变更模式

   二 日本模式:分拆民营式改革

    (一)在规制改革的主体态度上,从消极被动走向积极主动

    (二)政府有选择地促进竞争,控制市场进入,将“退出”减至最低限度

    (三)在规制改革的路径选择上,采取的是渐进式的规制调整

    (四)在规制改革的推动力上,强调政府官僚机构的权威

   三 美国模式:放松规制模式

  第二节 国外公路基础设施规制现状及改革趋势*

   一 美国公路基础设施政府规制现状及改革趋势

    (一)美国公路管理体制

     1.联邦公路总署(FHWA)

     2.州政府的公路管理部门

     3.地方政府的公路管理机构

    (二)美国公路建设资金的来源

     1.联邦公路信托基金

     2.发行公路建设债券

     3.设立共同投资基金

    (三)美国收费公路发展现状

    (四)美国收费公路的发展趋势

   二 日本公路基础设施政府规制现状及改革趋势

    (一)日本公路的管理体制*

     1.政府宏观调控的主体——国土交通省

     2.政府管理的职能部门——公路局

     3.公路承建主体——道路公团、地方道路社团

    (二)日本公路建设的资金来源

     1.中央资金

     2.地方资金

     3.财政资金(称财投资金)

    (三)日本收费公路现状

    (四)日本道路公团的发展趋势

   三 法国公路基础设施政府规制现状及改革趋势

  第三节 国外基础产业规制改革对中国收费公路产业发展的启示

   一 收费公路产业应因地制宜地实施规制制度改革

   二 分发挥政府在收费公路规制制度改革的作用

    1.建立健全收费公路产业规制体制

    2.政府要通过法律手段为市场化投融资活动创造一个有利的外部环境

    3.政府应制定适宜的收费公路产业救济制度

   三 放松规制,培育产权多元化市场,同时积极拓宽融资渠道

   四 大力推行公路基础设施特许经营制度

   五 完善的法规体系,保障收费公路规制改革的顺利实施

 第五章 收费公路产业规制改革路径的选择

  第一节 收费公路产业规制改革的背景

   一 理论背景分析

    (一)“俘获假说”与政府腐败

    (二)政府扩张与公共资源的浪费

    (三)政府政策效率和管理效率的低下

    (四)寻租与社会福利的净损失

   二 实践背景分析

  第二节 收费公路产业规制改革模式的理论基础

   一 产权结构改革模式

   二 市场结构改革模式

   三 治理结构改革模式

   四 规制改革模式评析

  第三节 收费公路产业规制改革路径的选择

   一 收费公路产业规制改革的路径选择和基本框架

   二 规制改革基本路径的进一步分析

    (一)拆分重组垂直一体化结构,形成竞争格局

    (二)改变传统规制方式,采用激励性规制措施

    (三)实施投资主体多元化,形成有效竞争的产权基础

    (四)完善规制法律体系,建立有效的规制体制

    (五)实施稳健的渐进式规制改革,以保证收费公路产业的良性运行

 第六章 收费公路产业市场化改革的制度设计

  第一节 基于市场化改革的收费公路产业融资模式

   一 现行公路产业融资体制中存在的问题

    (一)国家投入偏少,且所占比例呈现递减趋势

    (二)银行贷款比例过高,存在较大的融资风险

    (三)外资比例逐年下降

    (四)国内非公资本进入公路行业障碍较多

    (五)融资政策与环境不完善

    (六)西部地区高等级公路建设资金筹集中面临更大的困难

   二 市场化改革下收费公路产业融资渠道的拓展

    (一)信托渠道融资

     1.资金信托的灵活性充分满足了公路基础设施项目的多样性的需求

     2.资金信托筹资能力强,能够满足较大规模的高等级公路建设项目的融资需求

     3.公路基础设施项目一般风险较小,这就使得信托资金的安全性得到较好的保证

     4.公路基础设施信托收益较高且相对稳定

    (二)保险模式融资

     1.收益期限比较匹配

     2.风险隔离机制比较完备

     3.盘活巨大的保险资金

    (三)债券模式融资

    (四)ABS模式融资

    (五)股票模式融资

    (六)产业基金模式融资

  第二节 基于市场化改革的收费公路产业投资模式*

   一 现行公路投资体制中存在问题分析

    (一)投资规模容易扩张

    (二)项目投资决策非理性化

    (三)“四位一体”与政企不分

    (四)公路投资管理各环节腐败丛生,缺乏监管

   二 收费公路产业投资体制改革目标模式的选择

    (一)PPP管理模式:收费公路产业投资体制改革的目标模式

    (二)收费公路产业投资体制实施PPP管理模式的必要性

     1.私人部门的进入可以实现资金的最佳价值

     2.私人部门的进入可以弥补公共资金的不足

     3.私人部门的进入可以提升收费公路产业的服务水平

     4.私人部门的进入可以降低收费公路建设、运营及养护的成本支出

     5.私人部门的进入可以合理地分担风险

    (三)PPP管理模式的主要类型及对收费公路产业适用性分析

     1.PPP模式的主要类型

     2.PPP管理模式在收费公路产业的适用性

   三 收费公路产业PPP管理模式的实施

    (一)PPP模式运行的基础条件

     1.产权明晰、自我约束的市场竞争主体

     2.良好的风险分担机制

     3.良好的立法和规制环境

     4.灵活的政策和有力度的激励措施

     5.健全完善的PPP模式中介服务体系

     6.公平合理的投资者利益保护和补偿机制

    (二)PPP模式的组织机构及实施

  第三节 基于市场化改革的收费公路产业运营模式

   一 收费公路产业运营体制现状分析

    (一)事业型模式

    (二)企业型模式

   二 事业型与企业型运营体制的比较及目标模式的选择

    (一)事业型与企业型运营体制的比较

     1.事业型收费公路运营体制的优缺点分析

     2.企业型运营体制的优缺点分析

    (二)运营体制目标模式的选择及理论基础

   三 收费公路产业运营机制目标模式的实施

    (一)完善内部治理结构的措施

     1.确保所有者到位

     2.推进产权多元化,消除“内部人控制”产生的体制性障碍

     3.强化监事会的监督职能

     4.建立和健全对经营者有效的激励和约束机制

     5.引入独立董事制度

    (二)完善外部治理结构的措施

     1.加强竞争机制,努力构建收费公路产业有效竞争格局

     2.加强政府对收费公路经营主体的激励与约束

  第四节 基于市场化改革的收费公路产业养护模式

   一 收费公路养护运行模式及比较

   二 收费公路养护体制改革的目标模式及实施

    (一)收费公路养护市场化的内涵及其本质

    (二)收费公路市场化养护目标模式

    (三)收费公路养护市场化的实施进程

     1.市场化养护的起步阶段

     2.市场化养护的发展阶段

     3.完全市场化养护阶段

    (四)实施进程中各阶段的主体特征

     1.在市场化养护起步阶段

     2.在市场化养护发展阶段

     3.在完全市场化养护阶段

   三 收费公路养护市场化实施的难点及对策

    (一)养护市场化实施中面临的难点问题

     1.养护职工思想、观念的转变问题

     2.产权置换中国有资产的保值增值问题

     3.养护市场不成熟,运行机制不规范的问题

     4.政府及相关部门支持的问题

    (二)养护市场化实施中面临难点的基本对策

     1.改革要分步进行

     2.要解决好人、财问题

     3.正确处理改革中的各种关系

     4.争取政府支持,加快养护体制改革

     5.养护公司要树立竞争意识,尽快成为市场竞争中的强者

 第七章 收费公路产业规制体制改革的制度设计

  第一节 现行收费公路产业规制体制存在的问题

   一 收费公路产业政府规制法规建设滞后

    (一)规制法规零散,不成系统

    (二)法律规范的空白点较多

   二 缺乏统一、权威、独立的规制机构

    (一)规制机构不统一,政出多门

    (二)规制机构职能的三重定位

   三 政府规制过程中行为主体的不成熟及其相互关系定位偏差

   四 收费公路产业规制方式存在突出缺陷

    (一)价格规制方面,价格形成机制不能刺激生产效率的提高

    (二)在进入规制方面,首先收费公路产业“双轨制”的存在影响其规范化发展

     1.由于不公平的竞争环境,客观上抑制了民间资本参与公路建设经营的积极性

     2.资金使用率不高,收费收入流失严重

     3.国内民间资本进入壁垒高,难以进入收费公路产业

     4.收费公路产业进入渠道单一

     5.对于收费公路产业,政府主要采用传统的规制方法,如许可制、注册制、申报制等(最常见的就是行政审批制),严格控制新企业的进入

   五 缺乏完善的行政程序和外部监督机制

  第二节 收费公路产业规制机构设置分析

   一 规制机构与政府行政部门的区别与联系

    (一)规制机构与政府行政部门的区别

     1.职能不同

     2.负责人性质不同

     3.规制对象与方式不同

    (二)政府行政部门与规制机构的联系

   二 收费公路产业规制机构设置的组织理论*

   三 收费公路产业规制机构设置的基本原则

    (一)独立性原则

    (二)法制化原则

    (三)集中化原则

    (四)透明度原则

    (五)规制能力原则

   四 收费公路产业规制机构设置的基本框架

    (一)国外基础产业规制机构设置的比较分析

     1.美国模式:独立的、权力集中型的规制机构

     2.英国模式:在政府相关部门下设立相对独立的规制机构

     3.日本模式:由政府部门直接承担自然垄断产业规制职能

     4.澳大利亚模式:设立“全能型”规制机构

     5.新西兰模式:完全废除规制机构,由反垄断机构行使规制权力

    (二)收费公路产业规制机构设置的基本框架

     1.确保规制效率

     2.最大限度地防止规制俘获

     3.克服规制政策的不确定性成本

   五 收费公路产业规制机构的主要职能

    (一)颁发收费公路特许经营许可证和适时修改许可证的某些条款

    (二)实施产业进入规制

    (三)制定和监督执行规制公路收费标准

    (四)监督并惩处公路经营主体的不正当行为

    (五)调查和公开信息

  第三节 收费公路产业规制法规分析

   一 收费公路产业规制法规现状分析

    (一)积累问题规范

    (二)市场准入问题

     1.政策法律制度壁垒

     2.经营规模壁垒

     3.资金壁垒

    (三)收费标准制定

    (四)合理回报界定

    (五)收费公路性质界定

    (六)经营权转让进一步规范问题

   二 收费公路产业规制法规进一步完善的思路

    (一)建立收费公路单行法,完善法规体系

    (二)出台相关规定,解决积累问题

    (三)放松市场准入,创新投资模式

    (四)统一收费标准制定方法、完善程序规制

    (五)借鉴相关产业,确定合理回报

    (六)设立市场退出机制,建立公路经营权二级转让市场

  第四节 收费公路产业规制措施分析

   一 收费公路产业收费标准规制

    (一)收费标准规制的必要性及规制目标

    (二)收费公路产业合理定价方式的选择

    (三)公路收费标准的制定

     1.确定投资额以及与收费公路运营相关投入和费用

     2.确定投资收益率

     3.确定收费公路经营期限和预测交通量

     4.拟订收费公路收费标准

     5.计算收费公路的级差效益,确定收费标准的上限,从而判断收费标准合理性

     6.确定公路收费标准

    (四)具体执行过程中实施弹性收费方式

   二 收费公路产业收费期限规制

    (一)鲁宾斯坦模型:收费期限规制的理论基础

     1.三回合模型

     2.无限回合模型

    (二)鲁宾斯坦模型在确定公路收费期限中的应用

   三 收费公路产业经营权转让规制

    (一)转变观念,充分理解收费公路转让价格规制的目标

    (二)选择合适的收费公路经营权评估方法

    (三)确定收费公路经营权转让价格的最高限

   四 收费公路产业服务质量规制

    (一)收费公路产业服务质量规制的必要性

    (二)收费公路产业服务质量规制的政策措施

     1.制定收费公路服务质量指标

     2.政府还应该及时纠正违反质量规定的情况

     3.将服务质量纳入收费标准规制模型

 第八章 收费公路产业规制改革中的利益机制

  第一节 收费公路产业规制改革中的利益集团及相关理论

   一 收费公路产业利益集团的划分

    (一)中央政府

    (二)地方政府

    (三)收费公路经营者

    (四)收费公路使用者(消费者)

   二 利益集团相关理论

    (一)奥尔森的利益集团理论

    (二)贝克尔的利益集团理论

    (三)诺斯的制度变迁理论

  第二节 收费公路产业规制改革中的利益博弈框架

   一 收费公路产业各利益集团之间的关系

   二 利益集团的利益博弈框架

    (一)中央政府—地方政府和经营者“联盟”的博弈框架

    (二)地方政府—经营者的博弈框架

  第三节 收费公路产业利益博弈失衡与规制改革政策的扭曲

  第四节 收费公路产业规制改革中利益均衡机制的构建

   一 实现政府转型,坚持服务型政府社会公平价值取向

   二 建立激励机制,提高利益集团的利益表达意识和自主组织能力

   三 畅通弱势利益集团利益表达渠道,建立制度化的利益表达机制

   四 逐步构建均衡的利益博弈机制

 Abstract

 摘要

公路属于社会先行资本,在一国的经济和社会发展中具有十分重要的地位。本书主要研究了收费公路产业的技术经济特征及规制需求、收费公路产业发展的多维困境及原因、国外基础设施产业规制改革考察及启示、收费公路产业规制改革路径的选择、收费公路产业市场化改革的制度设计、收费公路产业规制体制改革的制度设计、收费公路产业规制改革中的利益机制等相关问题。首先,通过研究,认为收费公路产业的技术经济特征决定了规制需求,即收费公路产业具有俱乐部物品属性、自然垄断属性、显著的外部性属性、级差效益属性、基础产业属性、社会公益属性、网络经济属性等。基于上述属性,收费公路产业应定位于网络型基础产业,同时技术经济特征也决定了收费公路产业实施政府规制制度的必要性。收费公路产业政府规制可采取多种模式,既可以选择由政府免费提供或由国有性质的企事业单位提供的内生性规制模式,也可以选择由社会资本有偿提供,同时配以适当的规制措施的外生性规制模式。不同规制模式产生的经济效率不同,因此应该结合产业特点和经济发展阶段采取适宜的规制模式。其次,本书分析了中国收费公路发展现状中存在的突出矛盾,如公共财政不足与规模持续扩张的矛盾、商业属性与公益属性的矛盾、管理幅度与规模经济效应的矛盾、“政监、政事、政企”三合一的矛盾、垂直一体化垄断经营与有效竞争格局的矛盾、政府规制缺失与公众利益保护的矛盾等。论文认为诸多矛盾的凸显,其主要原因是由于地方政府出于自身利益考虑而形成的行政垄断造成的。同时指出,鉴于中国经济的飞速发展,适当发展收费性质的公路基础设施是必要的,也符合“用者付费”的公平原则。目前研究的重点不是探讨其应不应该发展,而是探索如何打破收费公路产业行政垄断的利益链,寻求其规范化发展的制度安排。同时,通过对国外基础设施产业规制改革的考察,发现国外基础产业自20世纪70年代以来,均致力于引入市场机制、形成有效竞争的努力,这就为中国收费公路产业指出了改革方向。再次,结合中国经济发展的实际,指出收费公路产业应该实施政府规制框架下的市场化改革路径,而市场化改革应该从产权结构、市场结构以及公司治理结构等三个方面展开,缺一不可。其中产权改革的基础是现代产权理论,主要目的是引入非公资本,实现产权结构的多元化,从而为收费公路产业引入竞争机制创造制度条件;市场结构改革的理论基础是竞争机制理论,主要目的是打破垄断,创建市场竞争机制;企业治理结构改革的理论基础是超产权理论,主要目的是实现商业化运作,建立规范的现代企业制度,实现“政事分离、政企分离”。收费公路产业改革框架的设计必须兼顾产权结构、市场结构以及企业治理结构三个系统,争取实现三个系统的良性互动和耦合。基于上述规制改革路径的指导,本书从收费公路产业的融资、投资、运营、养护等环节出发,探讨了收费公路市场化改革的具体措施。指出开拓多元化融资渠道是产权多元化和有效竞争的基础,PPP投资管理模式是产权多元化和有效竞争的实现载体,股份制公司治理结构是产权多元化和有效竞争的实现途径。同时指出,收费公路产业市场化改革离不开政府规制,而现有的规制体制无法适应收费公路产业的市场化改革需求,因此应该重构中国收费公路产业的规制体制。具体而言,要建立相对独立的规制机构,实现政监分离,完善规制法规,明确规制内容等。最后,通过研究指出,规制改革的终极目标是追求公平与效率的均衡与协调,而公平与效率关系的实质是强弱两大利益集团之间的博弈。基于此,从产权、竞争、治理结构、规制体制等角度入手构建收费公路产业规制改革框架,但这恐怕只是浅层次的问题。如果要彻底规范公路收费制度,促使其可持续发展,还应分析规制改革中的利益机制问题,尤其是要通过构建完善的利益机制,保护弱势利益群体的利益。

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