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 后记

 导论

 第一章 土地征收法律制度概论

  第一节 土地征收概述

   一 土地征收的概念和特征

    （一）土地征收的前提之一是在同一法域中存在着两个以上土地所有权主体

    （二）土地征收是一种具体行政行为

    （三）土地征收是对土地所有权的强制性处分，处分结果是国家或者用地单位原始取得不带任何附加权利的特定土地的所有权

    （四）土地征收是一种有偿行为

    （五）土地征收也是宪法对土地所有权进行相对保障的结果*

    （六）土地征收是近现代社会特有的现象

   二 土地征收法律制度的分类

    （一）市场征收法律制度

    （二）计划征收法律制度

    （三）混合征收法律制度

   三 土地征收同相关概念的区别

    （一）土地征收同土地国有化的区别

     1.剥夺土地所有权的动机不同

     2.剥夺土地所有权的形式不同

     3.对象不同

     4.结果不同

     5.理论基础不同

    （二）土地征收同土地没收的区别

     1.目的不同

     2.方式不同

     3.客体不同

     4.后果不同

     5.背景不同

     6.补偿不同

    （三）土地征收同土地转让的区别

    （四）土地征收同土地征用的区别

  第二节 市场征收法律制度

   一 市场调节方式对土地征收法律制度的影响

    1.明确产权

    2.保障产权

    3.契约自由

   二 市场征收法律制度的主要特色

    （一）公共利益

    （二）公平补偿

     1.土地征收补偿的范围

     2.土地征收补偿的标准

    （三）公权保障*

     1.知情权

     2.土地买回权

     3.残余土地建筑物强制征收请求权

     4.撤销征收请求权

    （四）公正程序

   三 结论

  第三节 计划征收法律制度

   一 计划经济体制的建立

   二 指令性计划经济体制对土地征收法律制度的影响

    （一）公有制基础

    （二）计划调控一切

    （三）计划就是法令*

    （四）意识形态色彩浓重

   三 计划征收制度主要特征

    （一）国家利益至上

     1.国家利益的概念

     2.计划经济体制时期国家利益的内容

     3.计划经济体制时期国家利益至上理念的形成原因

     4.国家利益至上观念在我国土地征收法律制度中的具体体现

    （二）国家权威至上

     1.权威的含义和特征

     2.社会主义国家具有更大的权威

     3.国家权威在新中国土地征收法律制度中的体现

    （三）国家责任

     1.国家责任的含义

     2.在计划征收法律制度中规定国家责任的必要性

     3.国家责任在计划征收法律制度中的具体表现

    （四）国家计划

     1.社会主义国家的计划实质上是指令性计划*

     2.国家计划是计划征收法律制度的核心和灵魂国家计划在土地征收法律中起着巨大的作用，指令性计划经济体制决定了农村土地产权配置状况；决定了用地单位的土地产权；决定了征收目的只能是完成国家建设任务；决定了征收过程是实现国家指令性计划的安排；决定了土地征收过程中国家权威的必要性和可能性；决定了国家的安置责任。下文分别予以论述。

  结语

 第二章 我国计划经济体制时期的土地征收法律制度

  第一节 我国原宪法对土地所有权以及土地征收的规定

   一 《共同纲领》

   二 “五四宪法”

    1.以阶级为标准，侧重保护农民的土地所有权

    2.在新中国宪法史上，首次规定了土地征收制度*

   三 “七五宪法”和“七八宪法”

  第二节 1953年政务院《关于国家建设征用土地办法》

   一 主要内容

   二 主要特色

    1.具有比较强烈的计划经济体制色彩

    2.关心群众生活，重视人民的广泛参与

    3.漠视私权利

  第三节 1958年国务院对《关于国家建设征用土地办法》的修改

   一 修改的历史背景

   二 修改的主要内容

    1.强化节约用地原则和制度安排

    2.修改审批权限，理顺土地征收过程中的行政管理关系

    3.新“办法”继续弱化土地征收补偿功能，降低了补偿标准，甚至取消了补偿费

    4.明确土地征收过程中的权利变动

    5.明确了补偿主体和补偿对象，同时也明确了土地附着物的补偿原则

    6.新“办法”更加明确了国家的安置责任和安置办法

    7.设置了国有、公有土地的拨用制度

   三 对1958年《关于国家建设征用土地办法》修改的评价

    1.经过1958年的修改后，新“办法”更加适应计划经济体制的要求

    2.经过1958年的修改后，新“办法”更加系统、科学

  第四节 1958～1982年国家关于土地征收方面的政策

  第五节 1982年《国家建设征用土地条例》

   一 1982年国务院《国家建设征用土地条例》立法背景

    1.农村经济制度发生了很大的变化

    2.基层政权组织名称、组织机构和职权关系均发生了很大的变化在1950年代，各级政府被称为“人民委员会”，如省级人民委员会、县级人民委员会以及乡镇人民委员会等，各级人民委员会在土地征收的宣传、解释以及安置补偿工作方面发挥了决定性的作用。但在1980年代初期，经过了“文化大革命”的动荡，人民委员会制度发生了根本的变化，重建了县、市、省人民政府，而摈弃了人民委员会体制。

    3.国内外形势发生了很大变化

   二 主要内容和特色

    1.在立法目的上，更加强调保障被征地单位群众的生产和生活

    2.在立法上，适应逐步扩大的企业经营自主权的需要，一方面严格控制非农化建设，扩大了土地征收的范围；另一方面也明确地赋予用地单位以土地使用权

    3.进一步强化了节约用地原则

    4.“条例”修改了土地征收的审批权限

    5.重新设置了土地征收程序

    6.土地征收补偿费用发生了很大的变化

    7.“条例”对于被征地单位群众的安置途径作了更为详细的规定，使得安置制度更加具有操作性

    8.改变了紧急用地制度

    9.“条例”对于土地征收过程中的环保问题作了全面的规定

    10.“条例”详细规定了土地征收违法行为法律责任

   三 “条例”的特色

    1.从“政治人”到“经济人”，*土地征收立法减少了政治热情，增加了对利益冲突的衡量

    2.更加突出强调行政权威

    3.粗具市场化色彩，反映了社会经济生活的新变化

    4.强化了省级人民政府制定补偿标准的权力

    5.强化了土地征收法律制度的规范化

   四 “条例”存在的缺陷

    1.“条例”规定的土地征收程序存在着严重的缺陷

    2.“条例”设置的一些制度不符合我国当时业已进行市场化改革的要求，在理论上也站不住脚

    3.“条例”制定于我国市场化改革的初期，但却没有更多地表现出向市场征收法律制度变动的趋势

  结语

 第三章 我国改革开放以后的土地征收法律制度

  第一节 计划征收制度面临的挑战

   一 “国家利益”至上同利益分化的趋势相矛盾

   二 “国家权威”同“权利本位”的现代法治精神相矛盾

   三 “国家计划”同用地单位和被征地单位经营自主权之间的矛盾

   四 “国家责任”同市场调节机制的矛盾

  第二节 “八二宪法”及其相关规定

   一 “八二宪法”的立法背景

   二 “八二宪法”对于土地征收的规定

    1.“八二宪法”规定我国实行土地的社会主义公有制，所有土地都是公有的

    2.“八二宪法”重复了“五四宪法”关于土地征收的规定

    3.“八二宪法”强化了对集体土地所有权权能的限制

   三 “八二宪法”修正案在土地征收制度方面的规定

  第三节 《中华人民共和国土地管理法》的相关规定

   一 制定《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的必要性

    1.加强对土地进行综合管理的需要

    2.克服《国家建设征用土地条例》的缺陷，有效地调整土地征收关系

   二 《土地管理法》所确立的土地征收法律制度

    1.首次明确了集体土地所有权的主体，同时也间接明确了被征地主体

    2.规定了土地征收的条件

    3.规定了土地征收的审批权限

    4.规定了土地征收的程序

    5.规定了土地征收补偿的范围和标准

    6.规定了土地补偿款项的用途

    7.具体规定了多余劳动力的安置途径

   三 1986年通过的《土地管理法》中土地征收法律制度的特征

    1.重实体、轻程序

    2.重义务、轻权利

    3.重安置、轻补偿

    4.重计划、轻自主

    5.重使用、轻权属

   四 1988年、1998年、2004年对《土地管理法》相关规定的三次修改

    1.提高补偿标准

    2.弱化了国家的安置责任，提高了土地安置费

    3.增加了土地征收程序方面的规定

    4.提高了土地征收的审批权限

    5.规范了征收、征用的区别

  第四节 《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定

   一 1991年国务院《土地管理法实施条例》

    （一）“条例”关于土地征收制度的具体内容

     1.规定了土地征收的审批程序

     2.对于一些特定项目的土地征收作了规定

     3.对土地征收审批权限作了更加具体的规定

     4.对收回土地使用权后国家与集体经济组织之间的关系作了规范

   二 1999年国务院颁布的《土地管理法实施条例》

    1.规定了土地征收的审批程序

    2.细化了土地征收程序的规定

    3.规定了土地补偿款项的归属、使用和分配

   三 1991年《土地管理法实施条例》与1999年《土地管理法实施条例》之间的重大差别

    1.土地征收审批程序不同

    2.土地征收程序科学性不同

    3.被征地单位在安置补偿问题上的权利不同

    4.新“条例”增加了关于征地补偿款项分配、使用等方面的规定，弥补了旧“条例”的一大缺陷

  第五节 国家层面关于土地征收的其他立法和政策

   一 《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》（以下简称“暂行规定”）

    1.规定了征（拨）建设用地程序

    2.规定了征（拨）建设用地须报送的附件

    3.规定土地管理部门向同级人民政府或上级土地管理部门报批建设用地项目用地时，应当加送的附件

   二 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》

    1.确定了水利水电工程建设征地补偿和移民安置应当实行的原则

    2.确定了安置补偿标准

    3.具体规定移民安置办法

   三 《征收土地公告办法》

    1.规定了“公告”的立法目的

    2.规定了土地征收公告应当具有的内容和形式

    3.规定了安置补偿方案公告应当具备的内容

    4.规定了被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的可以提起听证的权利

    5.规定了未依法进行公告的法律后果

   四 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》

    1.确认农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权

    2.保护农民集体土地所有权，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地

    3.完善征地补偿办法

    4.妥善安置被征地农民

    5.健全征地程序

    6.加强对征地实施过程监管

   五 国土资源部《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》

    1.充分认识做好征地工作的重要性

    2.依法把好征地补偿安置审查关

    3.大力加强征地批准后跟踪检查工作

    4.积极探索解决征地问题的有效途径

    5.严厉查处征地中的违法违纪行为

   六 国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》

    （一）关于征地补偿标准

     1.统一年产值标准的制定

     2.统一年产值倍数的确定

     3.征地区片综合地价的制定

     4.土地补偿费的分配

    （二）关于被征地农民安置途径

     1.农业生产安置

     2.重新择业安置

     3.入股分红安置

     4.异地移民安置

    （三）关于征地工作程序

     1.告知征地情况

     2.确认征地调查结果

     3.组织征地听证

    （四）征地监管

     1.公开征地批准事项

     2.支付征地补偿安置费用

     3.征地批后监督检查

   七 国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》

    1.进一步推行和完善政府统一征地制度，保证征地工作依法进行

    2.依法拟订征收土地方案和征地补偿安置方案，确保农村集体经济组织和农民的合法权益

    3.依法管理和使用征地费用，妥善安排好被征地单位群众的生产和生活

    4.实行政务公开制度，建立被征地单位群众的监督机制

  第六节 关于土地征收的部分地方立法

   一 《北京市建设征地补偿安置办法》

    （一）主要内容

     1.规定征地补偿费的支付单位

     2.规定了征地补偿费的确定原则和方法

     3.规定了土地管理部门的监督职责

     4.规定了征地留用制度

     5.规定了农转非制度

     6.规定了就业促进制度

     7.规定了社会保险制度

    （二）主要特色

     1.在立法目的上突出强调维护失地农民、被征地单位和征地单位的合法权益，而不是国家利益

     2.在制度设计上也开始突出保障被征地单位在土地征收程序中的公权利

     3.在保障失地农民的切身利益方面，制度设计较具成效

     4.突出了行政机关对被征地单位内部自治事务的监督

     5.制度设计具有很强的现实性

    （三）“办法”的局限性

     1.主体不适合

     2.用地单位支付土地征收补偿金并不合适

     3.征收留地制度不合法理

     4.由征地单位承担国家安置责任并不适合

     5.在赋予被征地单位公权利方面仍然存在很大缺陷

   二 江西省地方土地征收法律制度

    （一）主要内容

     1.规定了土地征收前的申请程序

     2.规定了土地征收程序

     3.规定了土地补偿费用的收付办法

     4.规定了失地农民的安置办法

     5.规定了土地征收补偿标准

     6.规定了安置费支付标准

    （二）对《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的评价

     1.在立法目的上仍然坚持国家利益至上原则，同时也考虑被征地单位和人员的利益

     2.在土地征收程序中，土地管理部门、用地单位和被征地单位三方主体角色多样化

     3.三者之间的关系比较复杂

     4.政府定位仍然存在问题

     5.在征地程序设置方面也存在着一定的问题

   三 《成都市征地补偿安置办法》

    （一）主要内容

     1.规定了征地补偿费用的管理使用

     2.详细规定了被征地单位人员安置办法

     3.对一些特殊人员规定了特殊的安置办法

     4.规定了住房安置办法

    （二）对《成都市征地补偿安置办法》的评价

     1.针对我国土地征收过程中的现实问题，创设了一些新制度

     2.规定具体明确，具有可操作性

     3.填补了中央层面相关立法的空白

   四 重庆市地方土地征收法律制度

    1.规定了农村集体经济组织总人口的确定办法

    2.规定了被征地单位人员的安置办法

    3.规定了不予补偿的土地附着物部分

    4.规定了农转非人员在征地范围之外房屋处理办法

    5.规定了安置和不安置人员的范围

    6.规定了货币安置方式

    7.规定了保险安置方式

    8.规定了民政部门安置方式

    9.规定了以地安置方式

    10.规定了住房安置方式

  第七节 现行土地征收法律制度的特征

   一 在征收目的上，国库利益和公共利益并存

   二 国家权威至上，但被征地者也逐步取得了一系列公权利

   三 国家责任依然存在，但已经虚化为安置补助费以及其他多种安置方式

   四 国家计划逐步消解

 第四章 我国未来土地征收制度的重构

  第一节 现行土地征收法律制度的缺陷

   一 在至关重要的公共利益标准上，土地征收制度自相矛盾

   二 土地征收过程过分强调国家权威

   三 在补偿问题上，补偿安置并举，依然体现了一种国家责任

   四 难以有效保障被征地者及其他利害关系人的合法权益

  第二节 我国未来土地征收法律制度重构的基本理念

   一 土地征收制度的立法目的之一就是保护土地所有权

   二 土地征收法律制度的重要内容就是保障被征地者的各项公权利

  第三节 我国未来土地征收法律制度重构的基本原则

   一 公开原则

    1.政务信息公开可以有效地遏制土地征收领域的暗箱操作、内幕交易，加强公众对政府决策的监督，有利于打造一个廉洁的政府

    2.政务信息公开可以增进公众对土地征收领域政府决策的理解和信任，增强公民对政府决定的可接受性，有利于打造一个亲民政府

   二 参与原则

   三 公正原则

  第四节 我国未来土地征收法律制度的具体建构

   一 设立民事前置程序

   二 明确国家利益标准

   三 设置被征地者知情权制度

   四 设立被征地者强制征收请求权制度

   五 设置被征地者买回权制度

   六 设置撤销征收请求权制度

   七 完善土地征收补偿标准制度

   八 扩大征地补偿范围

   九 补偿先行制度

 第五章 我国未来土地征收制度的重要补充

  第一节 集体土地使用权强制出让制度概述

   一 土地使用权强制出让制度概念

   二 集体土地使用权强制出让同普通的土地使用权出让的区别

    1.目的不同

    2.国家公权力的介入不同

    3.方式不同

   三 集体土地使用权强制出让同土地征收的异同

    1.法律后果不同

    2.适用的范围不同

  第二节 建立集体土地使用权强制出让制度的必要性

   一 弥补我国未来市场征收法律制度存在的不足

    1.民事前置程序不能充分地发挥作用

    2.国家兼具用地单位和征收主体双重身份，容易滥用公权力

    3.一身二任，有关部门的角色容易错乱

    4.用地单位在土地征收过程中处于尴尬地位

    5.用地单位取得土地使用权的过程漫长

   二 同土地征收法律制度相比较，土地使用权强制出让制度更为简便、流畅，实施成本也更低

   三 能够减少征地的频率，保障农村集体经济组织的合法权益，更能保障用地单位和失地农民的合法权益

   四 与土地征收法律制度相互配合，完善适应社会主义市场经济体制要求的建设用地法律制度

   五 保障集体土地所有制的需要

  第三节 建立集体土地使用权强制出让制度的可能性

   一 我国法律对土地使用权及土地使用权出让方面的规定

    （一）我国法律对土地使用权及国有土地使用权出让方面的规定

    （二）我国法律对集体土地使用权规定的历史沿革

    （三）现行法律对集体土地使用权的限制

     1.集体土地使用权在范围上受到了严格的限制

     2.集体土地使用权的取得极不规范

     3.集体土地使用权的处分也受到了严格的限制

   二 建立集体土地使用权强制出让制度的前提条件

    （一）建立集体土地所有权市场

    （二）完善集体土地所有权的权能体系

    （三）明确集体土地所有权主体

    （四）明确农村集体所有权的行使主体

    （五）完善集体土地产权权属登记制度

     1.明确集体土地所有权主体

     2.明确集体土地所有权归属

     3.在登记效力、登记程序和登记机构等三个方面完善集体土地登记

  第四节 集体土地使用权强制出让制度的内容

   一 设置社会利益标准

   二 民事前置程序

   三 公告制度

    1.事先公告制度

    2.强制出让公告制度

    3.事后公告制度

   四 设立强制出让撤销请求权制度

   五 残余地强制出让请求权制度及附着物强制转让请求权制度

   六 建立强制出让程序启动前的调查勘测制度

   七 集体土地使用权强制出让听证制度

    1.告知和通知

    2.公开听证

    3.委托代理

    4.对抗辩论

    5.制作笔录

   八 建立强制出让补偿制度

    （一）强制出让补偿的范围

    （二）强制出让补偿金的确定、支付与提存制度

     1.强制出让补偿金的确定主体

     2.强制出让补偿金数额的确定

     3.强制出让补偿金的支付和提存制度

    （三）强制出让补偿金异议制度

 附录一 政务院《关于国家建设征用土地办法》

 附录二 国务院《关于国家建设征用土地办法》

 附录三 中共中央为贯彻政务院《关于国家建设征用土地办法》给各级党委的指示

 附录四 国务院《国家建设征用土地条例》

 内容提要

 立足地方实践 高扬中国特色

本书以土地征收法律制度与经济体制的关系为理论视角，以计划征收制度和市场征收制度之间的比较为基本框架，以新中国土地征收制度的演变历程为线索，综合运用法理学、行政法学、宪法学、民法学以及比较经济体制研究的理论成果，全面论述了新中国土地征收制度的发展规律及未来趋势。作者主张，应当根据土地使用目的，建构不同的制度模式：符合国家利益适用土地征收程序，符合社会利益适用集体土地使用权强制出让，符合商业利益适用集体土地使用权市场化出让。这对于健全中国特色建设用地制度体系具有重要的启发意义。