后记

 第一章 中国城乡最低生活保障制度基本形成

  第一节 2007年城乡低保制度的新进展

   一 农村低保全面启动

   二 城市低保稳步推进

  第二节 低保制度发展中存在的问题及对策

   一 “应保尽保”的目标备受关注

   二 农村低保底数亟待摸清

   三 应重视按不同贫困群体实施低保

   四 必须制定应对物价上涨的措施

  专栏一 实现“全民低保”的重点、难点与着力点

   一 实现“全民低保”的重点是全面建立农村低保制度

    （一）城市低保制度基本实现应保尽保

    （二）农村低保制度建设取得重大进展

    （三）中西部地区是未来农村低保制度建设的主战场

   二 实现“全民低保”的难点是建立稳定的资金筹措机制

    （一）新增低保资金缺乏保障是中西部地方政府不敢作为的主要制约因素

    （二）中央财政尚未安排农村低保资金是制度建设难以有实质突破的关键所在

    （三）全面建立农村低保制度新增资金量的初步估计

   三 实现“全民低保”的着力点是加大中央政府的支持力度

    （一）中央政府应尽快出台建立农村低保制度的权威性文件

    （二）省以上财政尤其是中央财政应进一步加大转移支付力度

    （三）国家应对农村低保工作机构、人员、经费等问题提出明确要求

 第二章 中国城市居民最低生活保障政策评析：辽宁个案

  第一节 研究背景

   一 辽宁省城市经济社会发展和经济体制改革现状

   二 辽宁省完善城镇社会保障体系的试点

  第二节 制度演进

   一 辽宁省城市低保制度的发展进程

    （一）创立推广阶段（1993年6月至1999年10月）

     试点阶段（1993年6月至1995年5月）

     推广阶段（1995年5月至1997年9月）

     普及阶段（1997年9月至1999年10月）

    （二）提高完善阶段（1999年10月至今）

     提高阶段（1999年10月至2002年12月）

     完善阶段（2002年12月至今）

   二 辽宁省低保制度发展过程中的重要政策法规

    （一）《97’通知》与《96’辽宁报告》

    （二）《条例》与《98’辽宁办法》、《00’辽宁办法》

    （三）《00’通知》、《01’批复》与《01’辽宁办法》

    （四）《01’通知》与《02’辽宁通知》

    （五）《02’辽宁办法》与《02’辽宁规范》

  第三节 实施现状

   一 辽宁省城市低保制度实施的基本情况

    （一）城市低保对象的规模、分类和构成

    （二）城市低保标准、资金规模和人均补差

   二 辽宁省城市低保制度实施的行政程序

    （一）个人申请

    （二）社区核实

    （三）发证领取

    （四）动态管理

    （五）张榜公布

    （六）行业评估标准

   三 辽宁省城市低保工作的工作机构

   四 辽宁省城市低保工作的“分类救助”

  第四节 作用评析

   一 社会保险的作用

   二 低保对象的就业与再就业

   三 低保待遇对贫困家庭的影响

  第五节 问题及建议

   一 保证资金渠道的畅通无阻

   二 调整标准的“迂回”策略

   三 避免低保制度未来发展失控

  第六节 发现及讨论

   一 城市低保制度的有限功能及相关的讨论

   二 城市低保制度不能彻底解决贫困问题及相关的讨论

   三 城市低保制度是一项高成本的制度及相关的讨论

  第七节 发展前瞻

   一 城市低保制度的深层次问题

   二 城市低保制度未来发展前瞻

  专栏二 促进我国城市低保对象就业的建议

   一 就业是城市低保对象摆脱贫困的最佳途径

    （一）城市低保对象大多生活在极端贫困中

    （二）就业是城市低保对象摆脱贫困的最佳途径

   二 当前制约城市低保对象就业的主要因素

    （一）低保未就业人员多属中高龄初级劳动力

    （二）低保未就业人员的健康状况普遍较差

    （三）绝大部分低保未就业人员长期处于无工作状态

    （四）低保家庭成员中不能独立生活的人多

   三 促进城市低保对象实现就业的对策建议

    （一）重点开发以社区为基础的支持性就业项目

    （二）开发以社区为基础的支持性就业项目主要责任在政府

    （三）政府开发以社区为基础的支持性就业项目可采取三条途径

  专栏三 建立稳定的城镇低保资金投入和管理机制的建议

   一 现行城市低保资金筹措和管理机制的特征

    （一）低保资金筹措以地方政府为主

    （二）低保资金不包括制度运行成本

    （三）中西部地区中央财政低保补助资金占绝对比重

    （四）现行资金筹措和管理机制的不确定性

   二 现行城市低保资金筹措和管理机制存在的问题

    （一）地方政府思想包袱重

    （二）地方财政压力大

    （三）工作经费零预算影响了低保工作的质量

    （四）低保资金支出刚性使动态管理工作难度高

   三 建立稳定的低保资金筹措和管理机制的对策建议

    （一）从基本国策的高度认识城市低保工作

    （二）在政府财政经常性支出的盘子中按比例列支低保预算

    （三）低保资金应适度考虑制度运行成本

    （四）进一步增强低保资金到位的透明度

  专栏四 完善中西部地区城镇低保制度的建议

   一 中西部地区城镇低保工作面临的新问题

   二 造成中西部地区城镇低保工作问题的主要原因

    （一）现行土地征用政策不完善所致

    （二）地方政府短视政策使然

   三 完善中西部地区城镇低保制度的对策建议

    （一）调整现行征地安置政策是确保失地农民基本生活的治本之策

    （二）从战略高度认识城镇居民最低生活保障制度的地位和作用

  专栏五 建立北京市城市最低生活保障标准调整机制的建议

   一 调整低保标准必须考虑的四大影响因素

    （一）城市低保标准的确定是一项政治决策

    （二）提高低保标准可能会导致两个政策后果

    （三）城市低保制度的政策连贯性和一致性

    （四）低保标准的确定必须考虑鼓励工作积极性

   二 关于2005年低保标准调整的具体计算

    （一）测算方法的选择

    （二）测算2005年低保标准的过程

    （三）与北京市统计局测算的“城市居民最低生活费用标准”相比较

   三 建立北京市城市最低生活保障标准调整机制的建议

    （一）城市低保标准的确定和调整的依据

    （二）调整城市低保标准的组织实施

    （三）城市低保标准的测算公式

    （四）调整城市低保标准的工作程序

     1.基础数据的调查

     2.低保标准的测算

     3.制定初步方案

     4.征求社会各有关方面意见

     5.方案修订和报批

     6.向社会公布当年的低保标准

 第三章 中国农村居民最低生活保障制度研究：以辽宁、河北两省为例

  第一节 辽宁、河北两省农村的基本情况

  第二节 辽宁、河北两省农村低保制度的发展历程

   一 试点探索阶段（1996～2004年）

    实行农村低保制度的省（自治区、直辖市）

    实行农村特困户救助的省（自治区、直辖市）

   二 规范完善阶段（2004年至今）

    致力制度框架建设

    适时改变筹资方式

    迅速实施落实到人

  第三节 辽宁、河北两省农村低保工作的具体做法

   一 农村低保标准的测定

   二 家庭人均收入的核算

   三 农村低保对象的确认

   四 农村低保的救助方式

  第四节 辽宁、河北两省农村低保制度存在的问题

   一 保障水平偏低

   二 资金筹措渠道不稳定

   三 因病致贫的问题难以解决

   四 工作条件明显滞后

  第五节 对辽宁、河北两省农村低保工作现状的解读

   一 确定低保对象的过程与城市低保有所差别

   二 确定低保标准和核实家庭收入的方法与城市低保有所差别

   三 确定补差金额的方法与城市低保有所差别

   四 动态管理的强度和频率与城市低保有所差别

  第六节 相关的政策建议

   一 农村低保的制度安排

   二 农村低保的财政支持

   三 农村低保的组织保证

   四 新农合与低保的制度衔接

  专栏六 积极稳妥推进农村低保制度建设的建议

   一 辽宁、河北两省农村低保制度建设的最新进展

    （一）制度框架初步建立

    （二）低保资金基本落实

    （三）救助工作全面展开

   二 当前农村低保制度建设亟待解决的问题

    （一）低保资金的保障机制待完善

    （二）低保标准的确定欠科学

     1.低保标准的确定程序简单

     2.低保标准的调整机制不健全

     3.低保救助水平偏低

    （三）低保对象的认定有缺失

     1.农村低保标准不能完全反映贫困农户的真实全貌

     2.农村居民年人均纯收入难以准确评定

    （四）低保工作缺乏基本条件

    （五）农村低保与相关制度的界限不清晰

   三 积极稳妥推进农村低保制度建设的对策建议

    （一）从战略高度认识和重视农村低保制度的建设工作

    （二）从优化财政支出结构入手切实保障农村低保资金

    （三）从建立健全调整机制入手合理制定农村低保标准

    （四）用收入核实与群众评议相结合的方法确定农村低保对象

    （五）农村家庭收入核实要因地、因人、因户制宜

    （六）国家应对农村低保工作机构、人员、经费等问题提出明确要求

    （七）农村低保救助的重点是那些长年沦为贫困世界的居民

 第四章 用参与式贫富排序方法识别农村低保对象：一项探索性研究

  第一节 问题与预设

   一 贫困标准不能完全反映贫困对象的真实全貌

   二 贫困线的设计忽略了区域内部社区之间以及社区内部农户之间的差别

   三 贫困对象的认定既不经济，准确性和实用性也值得质疑

   四 社区参与程度不高，受保对象责任心不强

  第二节 方法与步骤

   一 样本选择及背景

   二 调查过程及方法

   三 参与式贫富排序方法的操作步骤

  第三节 结果与分析

   一 受访村的贫富概貌

   二 谁是社区最贫困家庭？

   三 低保对象在社区中的位序

   四 社区对贫困的理解

    （一）物质财产贫乏

    （二）人力资本不足

    （三）收入欠多样化

    （四）缺乏社会资本

  第四节 成本效益分析

   一 社区贫困标准更能全面反映贫困的多样性和地区特征

   二 以社区为基本单元识别出来的最贫困家庭更准确和更具针对性

   三 采用严格的多角度测量方法能有效确保研究结果的信度和效度

   四 操作过程方便快捷，运作成本低廉

   五 重视社区居民的参与，政策的可持续能力强

  第五节 总结与讨论

  专栏七 建议用贫富排序法识别农村低保对象

   一 现行甄别农村低保对象的方法存在缺陷

    1.贫困标准不能完全反映贫困对象的真实全貌

    2.贫困线的设计忽略了区域内部社区之间以及社区内部农户之间的差别

    3.贫困对象的认定既不经济，也缺乏准确性和实用性

    4.社区参与程度不高，受保对象责任心不强

   二 贫富排序是一种快速收集分析社区社会经济差异的技术

   三 贫富排序在识别农村低保对象方面独具功效

    1.社区贫困标准更能全面反映贫困的多样性和地区特征

    2.以社区为基本单元识别出来的最贫困家庭更准确和更具针对性

    3.采用严格的多角度测量方法能有效确保研究结果的信度和效度

    4.操作过程方便快捷，运作成本低廉

    5.重视社区居民的参与，政策的可持续能力强

 第五章 中国农村绝对贫困人口的构成*

  第一节 数据来源及方法

   一 数据来源

    Y县农村扶贫开发办公室（简称“县扶贫办”）

    Y县民政局（简称“县民政局”）

    Y县农村调查队（简称“县农调队”）

    Y县残疾人联合会（简称“县残联”）

   二 数据采集方法

    县扶贫办的数据

    县民政局的数据

    县农调队的数据

    县残联的数据

  第二节 主要分析结果

   一 Y县农村绝对贫困人口的数量

    县农调队

    县扶贫办

    县民政局

   二 Y县农村绝对贫困人口的构成

    （一）农村社会救济对象的分布

    （二）农村贫困残疾人的分布

    （三）农村特困户与农村特困户救助对象的关系

  第三节 初步结论及讨论

   一 Y县农村绝对贫困人口为94229人，占全县农村贫困人口的比例是60.9%

    （一）县民政局汇总的农村绝对贫困人口摸底数可能偏高

    （二）县民政局汇总的农村绝对贫困人口实际数显然过低

    （三）县农调队汇总的农村绝对贫困人口有明显缺漏

    （四）县扶贫办汇总的农村绝对贫困人口基本反映了当地的贫困现状

   二 Y县农村社会救济对象与扶贫办汇总的农村绝对贫困人口不是同一人群

   三 Y县农村社会救济对象即便已享受了政府的生活救济，仍有相当部分人员未彻底解决温饱

   四 Y县农村贫困残疾人占全县农村绝对贫困人口的比例为17.7%

  第四节 研究启示及建议

   一 研究启示

    （一）国家统计局公布的农村绝对贫困人口可能被低估

     1.样本组选择与抽样户确定有偏差

     2.家庭收入计算方法有缺陷

     3.基于收入设定的贫困标准不全面

    （二）中残联公布的农村贫困残疾人口可能被高估

     1.农村残疾人贫困标准引致

     2.农村残疾人标准引致

     3.农村贫困残疾人的统计方式引致

    （三）民政部公布的农村社会救济对象与现行公布的农村绝对贫困人口不是同一人群

   二 政策建议

    （一）对农村绝对贫困人口适时组织一次多部门参与的全国性专项调查

    （二）用收入核实与群众民主评议相结合的方法确定农村绝对贫困人口

    （三）理解我国农村绝对贫困人口内部构成的一个探索性视角

     1.2365万农村绝对贫困人口中，究竟有多少是农村社会救济人口

     2.余下的1178.7万农村绝对贫困人口究竟是些什么样的人

     3.2365万农村绝对贫困人口中究竟有多少是农村贫困残疾人

     4.2365万农村绝对贫困人口中究竟有多少是潜在的扶贫开发工作对象

   三 研究局限

  专栏八 “农村低保对象”不等于“农村绝对贫困人口”

   一 农村低保对象与农村绝对贫困人口不是同一人群

   二 导致农村绝对贫困人口与农村低保对象不一致的主要因素

   三 农村低保对象的确定宜尊重各县（市、区）制定的低保标准

 第六章 中国新型社会救助体系建设：浙江个案

  第一节 新型社会救助体系基本覆盖城乡特殊困难群众

   一 城乡居民最低生活保障实现应保尽保

   二 被征地农民基本生活保障做到即征即保

   三 农村五保和城镇“三无”对象落实集中供养

   四 医疗、教育、住房等各类专项救助全面实施

  第二节 成功扩展社会救助覆盖面所采取的重大政策

   一 适时提标，逐步扩大制度的覆盖面

   二 完善政策，不断扩展制度的受益面

    1.最低生活保障制度

    2.被征地农民基本生活保障制度

    3.就业、医疗、教育、住房等专项救助制度

   三 创新制度，对新型困难群众提供社会保护

  第三节 实现社会救助覆盖范围扩展的浙江经验

   一 围绕“大社保”体系*扩展救助范围

    （一）高度重视困难群众的就业和再就业工作

    （二）努力做到制度和政策之间的“无缝”衔接

    （三）从解决特殊困难群众最基本、最起码的保障入手

   二 注重城乡、区域、不同困难群体的协调发展

    （一）城乡联动、整体推进

    （二）缩小差距、平衡发展

    （三）分层救助、分类施保

   三 把社会救助工作作为实施“八八战略”、建设“平安浙江”的基础工程来抓

    （一）浙江省委、省政府始终把扩大社会救助的覆盖面作为落实科学发展观、实施“八八战略”、构建社会主义和谐社会、建设“平安浙江”的重要内容进行决策和部署

     1.建立了以财政投入为主体、社会募集为补充的资金保障机制

     2.建立了高效的服务递送体系

     3.各级政府高度重视发挥浙江省民营经济比较发达、民间组织比较活跃的优势，积极支持发展社会福利、社会慈善事业，广泛开展社会捐助、群众互助等社会帮扶活动

  第四节 新型社会救助体系建设到底应该走多远

  专栏九 建立个人发展账户，破解城市低保配套制度困局的建议

   一 个人发展账户的理论与实践基础

   二 我国城市低保配套制度面临的新挑战

   三 建立个人发展账户，破解城市低保配套制度的困局

    （一）建立个人发展账户，意义深远

    （二）建立个人发展账户，政府在现在已经支出的基础上无须增加额外的财政负担

    （三）需要指出的是，在城市低保制度中引入个人发展账户，需要凝聚成国家意志

   四 建立个人发展账户的具体实施意见

 第七章 中国农村五保供养制度：困境与出路*

  第一节 问题的缘起

  第二节 分散供养形式及经费来源

  第三节 分散供养面临的突出问题

   一 分散供养标准低，经费难以足额到位

   二 日常生活照料被忽视，部分对象生活极清苦

  第四节 分散供养问题的体制分析

   一 五保资金融资层级太低，供养经费难以保证

    （一）财政转移支付五保资金严重不足

    （二）农业附加税总量小，收缴难度大

    （三）村级集体经济几乎是空白

    （四）“一事一议”筹资难以执行

   二 五保供养责任主体过小，日常生活照料难以保障

    （一）保障能力弱

    （二）公平性差

    （三）效率低

  第五节 相关的政策建议

   一 明确农村五保供养是政府的法定责任

   二 把五保资金融资和供养服务集中到县级以上政府

   三 考虑把五保供养工作列入政府政绩考核的目标和相关指标

   四 从老年人口政策的高度研究集中供养与分散供养的结合方式

  专栏十 完善我国农村五保供养制度的建议

   一 农村分散供养五保对象面临的突出问题

    1.分散供养标准低，经费难以足额到位

    2.日常生活照料被忽视，部分对象生活极清苦

   二 造成农村分散供养问题的主要因素

    1.五保资金融资层级太低，供养经费难以保证

    2.五保供养责任主体过小，日常生活照料难以保障

   三 解决农村分散供养问题的对策建议

    1.明确农村五保供养是政府的法定责任

    2.把五保资金融资集中到县级以上政府

    3.把五保供养工作列入政府政绩考核的目标和相关指标

    4.从老年人口政策的高度研究集中供养与分散供养的结合方式

 第八章 中国城乡医疗救助制度：历史、现状和前瞻

  第一节 城乡医疗救助制度的建立过程

  第二节 城乡医疗救助制度的实施现状

   一 城市医疗救助制度现状

   二 农村医疗救助制度现状

   三 城乡医疗救助的主要救助方式

    （一）政府行为

    （二）医疗机构行为

    （三）社会行为

   四 城乡医疗救助的地方性特色

  第三节 现行城乡医疗救助制度存在的问题

   一 制度设计的问题

   二 资助农村救助对象“参合”没有达到保障的目的

   三 医疗救助经费使用出现了严重的畸形

  第四节 关于医疗救助制度发展的思考及前瞻

   一 关于医疗救助制度发展的社会政策思考

   二 关于“湖南—重庆模式”的探讨

 第九章 中国贫困儿童的社会救助：状况和政策

  第一节 贫困儿童的界定与总量估计

   一 贫困儿童的概念界定

    （一）基础概念

     1.儿童

     2.贫困家庭儿童

     3.低收入家庭儿童

    （二）与现行政策相关的操作性概念

     1.低保家庭儿童

     2.孤儿

     3.农村五保儿童

     4.城市福利机构收养的孤残儿童

     5.城市救助保护机构收容的流浪儿童

     6.受艾滋病影响的儿童

   二 贫困儿童的总量估计

    （一）贫困儿童的分类统计

     1.城镇低保儿童

     2.农村低保儿童

     3.孤儿

     4.农村五保儿童

     5.城市福利机构收养的孤残儿童

     6.城市救助保护机构收容的流浪儿童

     7.受艾滋病影响的儿童

    （二）贫困儿童的总量估计

  第二节 贫困儿童的社会救助状况和政策

   一 贫困儿童的生活保障

    （一）城镇低保制度

    （二）农村低保制度

    （三）有利于贫困儿童生活保障的“分类救助”政策

    （四）农村五保供养制度

    （五）河南省受艾滋病影响儿童的生活救助

   二 贫困儿童的医疗救助

    （一）低保儿童与孤儿

    （二）受艾滋病影响的儿童

   三 贫困儿童的教育救助

    （一）贫困家庭儿童的教育救助

    （二）受艾滋病影响儿童的教育救助

   四 低收入家庭儿童的专项救助政策

   五 贫困儿童的替代性养护

    （一）孤儿安置的四种途径

     1.家庭寄养

     2.家庭收养

     3.建立模拟家庭

     4.机构集中供养

    （二）孤儿和艾滋病致孤儿童安置方式的构成

  第三节 贫困儿童社会救助政策存在的问题

   一 不少贫困儿童仍被排斥在救助范围之外

    低保儿童

    孤儿

    受艾滋病影响的儿童

    低收入儿童

   二 部分贫困儿童的生活依然比较困难

    低保儿童

    孤儿

    受艾滋病影响的儿童

   三 不利于保护贫困儿童的不平衡的救助政策

   四 贫困儿童的医疗救助政策有待完善

    （一）起付线的设计使大部分贫困儿童不能得益

    （二）封顶线的限制使贫困儿童得益甚微

    （三）特殊病种的限定使救助范围大大缩小

    （四）申请手续和行政程序过于纷繁复杂

    （五）指定定点医院使救助对象无选择余地

    （六）医疗救助资金严重不足难以实现保障目的

   五 贫困儿童非义务教育阶段的教育费用亟待解决

   六 贫困儿童的家庭养护仍未引起足够的重视

    低保儿童

    孤儿

    受艾滋病影响的儿童

  第四节 贫困儿童的减贫战略与政策建议

   一 完善救助政策，提高贫困儿童的保护和发展能力

    （一）逐步扩展社会救助的覆盖范围

    （二）建立贫困儿童基本生活保障制度

    （三）保护和支持贫困儿童的家庭

     1.经济上支持家庭

     2.服务上帮助家庭

   二 增进儿童福利，致力创造一个适合儿童生长的环境

    （一）确保所有儿童都能够安全而健康地起步

    （二）确保所有儿童都能够免费接受并完成优质的九年义务教育

    （三）确保所有儿童都能够得到家长的呵护

    （四）启动为所有儿童建立“个人发展账户”的研究工作

   三 培育和发展社会组织，以补充儿童福利方面的国家努力

    （一）以合作共事精神调动社会资源

    （二）社会组织的发育和发展，需要政府的支持与配合

 第十章 中国城市居民的“基本生活需要”：方法与运用

  第一节 研究“基本生活需要”的意义

   一 “基本生活需要”与社会保障制度

   二 “基本生活需要”与最低工资制度

   三 “基本生活需要”和其他相关制度

  第二节 关于“基本生活需要”认识上的误区

  第三节 测度“基本生活标准”的方法

  第四节 中国的实践：七城市调查的统计分析结果

   一 七城市平均的基本生活标准

   二 七城市各自的基本生活标准

    （一）七城市居民对“基本生活需要”的选择

    （二）七城市的基本生活标准

     （1）“日常生活需要”

     （2）“耐用消费品”

     （3）“子女教育”

     （4）暖气费

   三 结语

  专栏十一 将研究城市居民“基本生活标准”提上议事日程

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