摘要

 声明

 前言导读

 第一部分 与中央文件衔接的国家公园体制建设思路和总体框架

  1.1 目标导向：国家公园体制建设的主要目标和思路

  1.2 问题导向：中国保护地体系管理体制和管理机制现状

   1.2.1 中国九类保护地管理体系及特点

    （1）要素式管理模式下“一地多牌”现象普遍存在

    （2）实质管理和名义管理并存

    （3）利益的驱动强化了多头管理的格局

   1.2.2 当前保护地管理中存在的问题及其制度成因

    1.2.2.1 保护地管理中存在的共性问题

     （1）没有保护好

     （2）没有服务好

     （3）没有经营好

    1.2.2.2 共性问题的制度成因

  1.3 国家公园体制建设总体框架

   （1）目标导向和问题导向

   （2）目标和制度基础

   （3）体制框架全面、规范，体制建设分类、分阶段

   （4）体制框架的主要内容

   （5）体制机制的重点领域——直接决定“权”“钱”的管理单位体制、土地权属制度和资金机制

   （6）项目设计，明确方案

   （7）试点区情况在国家公园体制机制上的代表性

 第二部分 武夷山国家公园体制试点区体制机制现状

  2.1 福建省自然保护地的基本情况及武夷山国家公园体制试点区的代表性

   2.1.1 福建省自然保护地的基本情况和武夷山国家公园体制试点区的价值

   2.1.2 武夷山国家公园体制试点区的代表性

    （1）现实约束

    （2）体制障碍

   2.1.3 武夷山国家公园体制试点区统一管理体制建立的困难和平台化解决方案

  2.2 武夷山国家公园体制试点区现有管理体制和主要问题

   2.2.1 田野调查方法

   2.2.2 试点区范围内的现有管理关系及由此产生的调查需求

   2.2.3 主要利益相关方的态度

    2.2.3.1 主要职能部门的态度

     1.主要职能部门对国家公园的基本态度

     2.不同职能部门和国家公园体制对接的具体措施——管理目标的衔接

     3.保护地管理部门和政府职能部门对国家公园的共同诉求

    2.2.3.2 原住民对国家公园的认知

    2.2.3.3 学者对国家公园的认知

   2.2.4 推进国家公园体制试点主要问题和整合方向

    （1）主要问题

     第一，缺“权”导致统筹管理难度较大

     第二，缺“钱”导致公益性难以保障

    （2）整合上的方向

 第三部分 国家公园体制试点区及国家公园管理体制机制的细化设计

  3.1 目标导向和问题导向下国家公园体制试点区体制机制改革方案设计特点

   3.1.1 与《生态文明方案》衔接的国家公园体制建设框架

   3.1.2 目标导向和问题导向是国家公园管理体制机制的特点

  3.2 如何构建管理单位体制

   3.2.1 国家公园管理单位体制在试点区的分阶段构建方案

   3.2.2 国家公园管理单位的权力*构成

   3.2.3 分类和比选基础上国家公园管理机构运行方式的确定

    3.2.3.1 分类：国家公园管理单位体制未来在全国不同类保护地的可能实现方式

    3.2.3.2 比选：国家公园管理单位体制应用于全国不同类型保护地的利弊比较

     1.垂直/属地管理、事业单位/政府管理的利弊比较

     2.适用于国家公园的管理单位体制类型

     3.对国家公园三类管理单位体制的比选

   3.2.4 国家公园管理机构人员编制的确定

    （1）发展

     ①旅游服务处

     ②合作发展处

    （2）全民公益性

     ①科研监测处

     ②环境教育处

  3.3 如何形成统一的资源管理体制

   3.3.1 保护需求和行为清单

   3.3.2 空间管制的实现

   3.3.3 基于武夷山现有数据的保护地役权设计

  3.4 如何构建资金机制

   3.4.1 国家公园管理机构资金机制的构成

    3.4.1.1 筹资、用资机制的构成及其对应关系

     1.国家公园体制试点的筹资渠道

     2.国家公园体制试点的用资渠道

     3.筹资、用资对应的关系

    3.4.1.2 国家公园管理中的事权划分

     1.国家公园管理中的事权划分

     2.武夷山国家公园的事权划分案例

   3.4.2 筹资机制工作的重点（财政渠道和市场渠道的构建）和难点

    3.4.2.1 财政渠道的投入测算——以武夷山国家公园试点区实现有效管理所需资金为例

     1.人员工资

     2.从事权划分看资金机制

    3.4.2.2 市场渠道的构建——以国家公园产品品牌增值体系为例

     1.现实约束和技术路线

     2.国家公园产品品牌增值体系的相关制度设计

     3.国家公园产品品牌增值体系的不同实现方式

  3.5 明确不同层面的国家公园管理机构对应的权力清单和运行方式

   3.5.1 差异化的国家公园管理模式对应的权力清单

    3.5.1.1 国家公园管理机构的权力清单

    3.5.1.2 国家公园及其加盟区之间的权力清单

   3.5.2 资金机制是国家公园运行的重要保障

   3.5.3 与主要职能部门之间的协同是管理机构运行的良好环境

 第四部分 国家公园体制建设的项目化方案

  4.1 与基础制度和全局目标关系及其项目化思路

  4.2 项目化方案设计

  4.3 国家公园体制建设项目化方案在不同类别国家公园体制试点区的体现形式

 附件

  附件1 世界自然保护地管理体制的主要类别及其体制机制在中国的适用性

   一 自然保护地管理体系的主要分类及其利弊

   二 自然保护地管理体制的主要分类及其借鉴意义

    （一）全球自然保护地管理体制的主要类型

    （二）全球自然保护地管理体制的借鉴意义

     1.中国的国情

     2.保护地分类体系和管理体制在解决中国自然保护地主要问题上的适用性分析

     3.改进的保护地分类管理体系

    （三）重要类别保护地的体制机制区别

  附件2 基于国家公园体制试点区遴选原则的遴选指标体系设计及其在福建省的应用

   一 保护价值层指标体系

   二 现实需求层指标体系

   三 客观条件层指标体系

   四 各指标体系在福建省试点区的应用

  附件3 对武夷山国家公园体制试点区相关地方政府职能部门的调研访谈*

   一 农业局

   二 规划局

   三 国土资源局

   四 风景名胜区管委会

   五 自然保护区管理局

   六 林业局

   七 茶叶局

   八 财政局

   九 旅游局

   十 武夷山国家级旅游度假区管委会

   十一 原始访谈总结

  附件4 国家公园产品品牌增值体系的可借鉴经验和中国国情下的实施方案

   一 法国的品牌发展经验及相关体系

   二 福建武夷山自然保护区“金骏眉”品牌发展历程及其要点

   三 保护地友好和社区友好体系及其管理平台（参见附图4-2）

  附件5 如何完善武夷山国家公园试点实施方案

   一 《武夷山试点实施方案》的不足之处

    （一）统一性不足

    （二）规范性缺失

    （三）高效性错位

   二 完善《武夷山试点实施方案》的总体建议

    （一）更全面的统一管理

    （二）更规范的制度设计

    （三）更高效的管理机制

   三 完善《武夷山试点实施方案》的路径

    （一）管理单位体制

     1.理论基础

     2.实施方向

    （二）资金机制

   四 经营机制

   五 其他特殊政策和特殊机制

    （一）特别机制

    （二）特殊政策

   六 分阶段实施步骤

  附件6 国家公园信息化综合管理平台

   一 数据集成

   二 公共门户

   三 多规合一和审批合一

   四 监测评估

   五 项目管理系统

   六 决策支持系统

  附件7 法国国家公园体制改革的动因、经验及其对中国国家公园体制建设的启示

   一 法国国家公园发展历程及特点

    （一）类似美国体制的中央直管

    （二）很像中国管理的名义最严

    （三）法国特色的大区公园体制

     1.上下、左右、里外结合的治理模式

     2.有较好的绿色发展体系（公园产品品牌增值体系）和多种扶持手段

     3.易于实现跨行政区管理

   二 问题导向型的改革和体制特点

    （一）2006年开始的体制改革带来的变化

     1.空间上以加盟区形式形成了对完整生态系统的统一管理

     2.治理体制上的上下结合

     3.优化了协调机制并配套了执法体制改革

    （二）法国国家公园的体制特点

     1.以加盟区理念为核心的空间统一管理体制

     2.处理上下、左右、里外关系的治理体制和管理单位体制

   三 法国经验对中国国家公园体制建设的启示

    （一）上下结合的治理结构才可能发挥各方所长并得到各方支持

    （二）多方得利的绿色发展才可能形成保护的合力

    （三）法规、规划、标准等合理化、体系化后，才可能真正指导实践并形成推广标准

    （四）可以用多种方式实现跨行政区的统一管理

国家公园体制建设研究，不仅要衔接中央文件，更要明晰国家公园体制建设的难点和重点，提出目标导向和问题导向下的国家公园体制建设框架，并在典型案例区提出重要的体制机制建设方案。国家公园体制建设，按照中央文件，可分为试点阶段和全面推进阶段。国家公园体制试点意图通过建立“统一、规范、高效”的国家公园体制，实现“保护为主，全民公益性优先”的建设目标。而国家公园体制建设的路径应是《生态文明体制改革总体方案》中提出的“加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案”，即依托试点区，根据试点经验提出体制建设的总体方案。《建立国家公园体制总体方案》在中央深改组第37次会议上通过后，国家公园体制建设的总体思路已经清晰：以“保护为主，全民公益性优先”为终极目标，以完整配套的生态文明体制为支撑。国家公园以保护为首要任务已经成为全球共识，而中国因“人、地”方面的国情，国家公园的建设不能照搬美国等发达国家的垂直管理模式，而是需要更多地关注周边社区的发展，更多地依靠宏观的生态文明体制。党的十九大报告在生态文明建设部分指出要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，这意味着中央明确了国家公园体制试点建设在整个自然保护事业中的地位，即国家公园体制建设将成为全面深化改革的代表性制度，成为生态文明体制改革的突破点和重要抓手。国家公园应被视为生态文明建设的重要物质基础和先行先试区，国家公园体制建设必须依托于生态文明八项基础制度的配套建设，国家公园体制的框架、内容、各项体制机制的改革方向和操作方案应与《生态文明体制改革总体方案》相衔接、协调并细化，按照《建立国家公园体制总体方案》来操作。其中，“统一”是居首位的改革目标，即通过建立国家公园体制，实现重要自然保护地的空间整合和体制整合。在整合中，必须考虑到国情：价值较高的保护地存在明显的“人、地”约束，且总体制度环境仍然有“共搞大开发”的特征，全国基本没有生态文明八项基础制度全面配套落地的区域。因此，本书以《生态文明体制改革总体方案》和《建立国家公园体制总体方案》为依据，聚焦“权、钱”相关制度，具体体现为管理单位体制、资源管理体制和资金机制三方面。管理单位体制是国家公园管理的基础，要明确管理机构的权责范围（重点指权力划分）和设置方式（机构的形式、级别和人员编制）。基层国家公园管理机构如何确定管理单位体制，本书以武夷山国家公园试点区为例，对前置审批型、事业单位型、特区政府型三种模式进行比选，确定具体管理机构的设置方式（包括机构级别等），进而给出具体的人员编制的匡算公式。在资源管理体制方面，以土地权属制度的设计为重点。国家公园首先要加强保护，有效的保护必须建立在明确保护对象、设定保护目标并细化保护需求的基础上。保护需求的细化是建立适当的土地利用方式的前提，也是设计相应的制度保障的科学依据。基于细化保护需求的创新的土地利用方式的落地，需要借助诸如地役权这样的制度落实，而涉及具体空间和管控方式的地役权，又需要借助政府事权，在不同的空间根据不同的保护需求和现实约束，使保护需求和合理利用等事务成为高级别的明确的政府事权，以推动地役权制度的实现。因此，在管理体制上，必须明确国家公园管理机构的事务范围并进行中央政府和地方政府的事权划分，在管理机制上体现资金机制的核心地位并进行测算，在管理目标上明确空间上的保护需求和相应管理方式，最终将资金用到实处。而在保护需求上，则要在空间上明确保护需求和利用方式的强度，避免封闭式保护的不合理性，并将不同的保护和利用需求与政府事权对应，以明确包括生态补偿等在内的资金需求和保障渠道。这样的思路，以武夷山为例，转化成了具体的“地役权”的设计方案和实施步骤。在资金机制方面，重点为筹资机制中的财政渠道和市场渠道。财政渠道的建设可以通过事权划分来加强和规范。为此，本书将国家公园的管理事务分为资源保护和环境修复活动、保护性基础设施建设、公益性利用基础设施和公共服务、经营性利用基础设施建设和相关服务四个方面，根据财政学外部性范围、信息对称、激励相容三原则进行事权划分，提出不同级别政府应承担的事权，并就武夷山的情况进行测算。市场渠道的建设更为复杂。考虑到中国国家公园建设中的“人、地”约束，提出主要用于社区且管理机构也能获利的绿色发展机制。这个机制的技术路线是将资源环境的优势转化为产品品质的优势，并通过品牌平台固化推广体现为价格优势和销量优势，最终在保护地友好和社区友好的情况下实现单位产品价值的明显提升。这样的转化需要依托国家公园产品品牌增值体系来实现，具体包括产品和产业发展指导体系、产品质量标准体系、产品认证体系、品牌管理推广体系（包括知识产权保护）、品牌增值检测和保护情况评估体系。考虑到国家公园体制机制的构建是一个动态的、发展的过程，并且管理单位体制的权力在体制机制的重点领域（资源管理体制和资金机制中）都有所涉及，因此本书明确了不同层面的国家公园管理机构对应的权力清单和运行方式，还以武夷山为例提出了国家公园体制建设的项目化方案，使得研究成果完整地覆盖了从顶层设计到项目落地的全过程。