流域公共治理的政府间协调研究图书
Research on Intergovernmental Coordination of River Basin Public Governance
[内容简介] 本书关注政府间的协调和行动以及治理的问题,采用实证研究方法,研究当前中国流域治理碎片化现状及解决碎片化问题的政府间协调机制,梳理了协作性治理、整体性治理、市场型治理三种指导思想及协调思路。本书以清水江为例,梳理了流域治理中基于市场型治理的政府间协调创新,指出了各种协调类型的局限性和相应对策。在此基础上提出:目前中国流域的治理应该整合不同的路径,形成复合型流域公共治理的模式。
相关信息
摘要
第一章 导论
一 研究背景
(一)水危机:经济和社会发展的严峻挑战
(二)水危机挑战下的流域治理
二 核心概念界定
(一)流域公共治理
(二)政府间协调
三 相关文献综述
(一)政府间协调的文献综述
1.国外文献综述*
(1)有关协调的机制研究
(2)有关政府间协调的背景和政府间协调的困难的研究
(3)有关政府间协调的本质和与政治实践的关系的研究
(4)有关政府间协调动机的研究
(5)有关影响政府间协调的要素的研究
(6)有关政府间协调的过程和结果的研究
(7)有关政府间协调的新视角的研究
2.国内政府间协调文献综述
(二)关于流域治理的管理体制机制的文献综述
1.国外流域治理中的管理体制机制方面的研究
2.国内流域管理体制及政府间协调研究
(三)对以上文献的简要评论
四 研究思路
第二章 流域公共治理的现状及成因分析:碎片化治理的视角
一 本章的理论工具:“碎片化威权”理论
二 我国流域公共治理的涉水机构和管理模式
(一)现行水管理体制框架下的流域公共治理涉水机构
(二)管理模式概况
三 流域公共治理的碎片化表现
(一)价值整合上的碎片化
1.区域管理仍然是当前流域公共治理的主导思想
2.部门利益和地方利益仍然对流域公共治理产生着重要的影响
3.上下游对水资源保护和生态补偿问题的认识存在分歧
(二)资源和权力分配的碎片化
1.流域涉水机构分割管理,造成部门间的矛盾不断
(1)水利部门与环保部门的矛盾和冲突
(2)其他矛盾
2.流域范围内不同的行政区之间的冲突
(1)不同的行政区由水污染造成的纠纷
(2)上下游由取水和排水关系不顺等造成的用水矛盾
3.流域管理机构当前在管理上存在局限性
4.区域性流域机构未能较好地实现建立的初衷
5.区域内水务一体化各地进程不一,实际效果存在问题
(三)政策制定和执行的碎片化
1.统一和协调流域内各个行政区之间的开发和利用很难落到实处
2.政策制定和执行过程中缺乏利益相关方共同参与的机制和平台,部门合作缺乏主动性
3.管理决策的数据信息平台的破碎,部门间和区域间信息共享平台缺失
4.相关规划缺乏融合,规划审批时间过长
小结
四 流域治理的碎片化现状的主要原因
(一)流域规则和区域规则的不兼容
(二)涉水机构的内在复杂性以及相互之间的“领域”争斗
1.涉水部门分割管理,缺乏统筹
2.现行法规体系存在严重的部门立法的倾向
3.水质和水量的关系不明确
4.功能区划分不协调
5.现有的水务一体化管理改革缺乏坚实的制度基础
6.缺乏有效的协商决策和协调议事机制
7.流域治理中的正式规则还不能完全成为重塑系统的重要力量*
五 碎片化成因的其他理论解释
(一)政府自利说
(二)唐斯的官僚组织领域的理论*
(三)流域公共治理的地区分割的博弈论分析
小结
第三章 基于协作性治理的科层式政府间协调的探索
一 本章的理论工具:协作性治理
(一)协作性治理:解决碎片化问题的尝试
(二)协作性治理的理论基础和理论关注
二 流域公共治理科层式政府间协调的动机分析
(一)组织间协调的动机理论
1.资源的稀缺性和效率
2.合法性机制和组织间网络
(二)流域公共治理科层式政府间协调的动机
1.资源稀缺性导致的政府间的资源依赖
(1)流域内水污染严重加上重大水污染事件频发使得跨域公共问题需要区域政府间协调
(2)水资源供需矛盾尖锐导致的对水资源的争夺需要政府间协调
(3)近些年已成常态的咸潮倒灌反映出的珠江流域水量和水质的深刻危机要求全流域政府参与共同协调
2.出于合法性机制的考虑而加强政府间合作和协调
3.对政府间协调的网络化效应的追求
小结
三 流域公共治理科层式政府间协调的模式
(一)传统的上级机关纵向协调机制
1.通过总量控制和定额管理,试图从根本上解决水量矛盾
2.通过明确界定各行政区的水污染控制目标来进行利益协调
3.通过政府间财政转移支付进行流域公共治理的纵向协调
4.通过上级机关对治理过程中的具体事务进行纵向协调
(二)由流域管理机构进行的专门协调
1.在水利工程建设方面为发挥防洪、调水、发电等综合效益,并综合考虑对上下游的影响,流域管理机构进行的协调工作
2.在组织实施珠江压咸补淡应急调水和珠江骨干水库统一调度方面的协调
3.通过牵头组织各省签署《珠江流域片跨省河流水事工作规约》,建立协调机制解决跨省水事纠纷*
4.对跨省水污染事件进行调查和协调
5.启动突发性水污染事件应急预案编制工作,促进各省携手应对突发性水污染
6.通过召开协调会议对具体事务进行协调
7.跨界污染协调机制——“黔桂协作机制”
(三)横向协调机制
1.泛珠三角流域治理合作
2.跨行政区交界断面水质达标交接管理机制
3.区内协作机制
4.加强部门合作的其他各种协作机制
5.加强区域间合作的其他协调机制
小结
四 流域公共治理的传统科层式政府间协调的影响因素及效果分析
(一)影响协调的要素理论
1.环境变化
2.互动成本
3.组织领域的一致性
(二)流域科层式政府间协调的影响因素
1.环境变化的影响
(1)公共危机出现的频率不断提高,影响不断增强
(2)国家发展目标的调整和节能减排等总量控制制度给流域公共治理带来的巨大压力
(3)官员的激励结构的变化
(4)其他政治、经济、社会环境的影响
2.互动成本的影响
(1)对于横向协调的问题,最大的障碍之一是互动成本较高
(2)对于流域机构的专门协调来说,互动成本虽然不高,但是也受到一些制约因素的影响
(3)对于上级机关的纵向协调来说,互动成本较低是协调效果较佳的一个重要原因
3.组织领域的一致性程度以及其他的影响因素
(三)传统科层式政府间协调对整合碎片化的效果
1.流域公共治理中的政府间横向协调
(1)区域之间的横向协调*
(2)部门之间的横向协调*
2.流域公共治理中的政府间纵向协调*
3.流域公共治理中的流域机构的专门协调*
五 协作治理视角下流域治理政府间协调的问题与反思
(一)协调依然没有摆脱以等级制和职务权威为依托的权威性依赖
(二)协调机制中的规则和管理的粗放性导致了横向协调的失灵
(三)政府间协调机制缺乏绩效标准和考核机制
小结
六 改进流域公共治理科层政府间协调的建议
(一)改进部门间协调的建议
1.完善相关的法律法规体系,从源头上减少部门间矛盾的可能
2.水利部门和环保部门应重新调整和定位
3.厘清水功能区划和水环境区划的关系
4.部门之间的职责界定应该有动态的调整机制
5.加强部门间的协作,建立各部门真正参与的部门间协作机制
(二)改善区域矛盾的地区间政府协调
1.对于跨界水污染事件引起的上下游的纠纷,做到在现有体制下,交界断面的水质达标是关键
2.对于上下游的保护和发展的矛盾,可以通过流域生态补偿或者建立类似的补偿机制来进行
3.鼓励区域之间的合作,充分利用已有的泛珠合作的框架和机制
(三)完善流域机构的协调的建议
1.在流域统一管理上寻求突破
2.改变管理手段,增强协调的效力
3.完善珠江流域的黔桂协调机制这类专项协调机制
4.对省内流域管理机构建设的建议
(四)完善上级机关纵向协调的建议
1.进一步完善水污染事件报告制度
2.加快规划的审批,必要时可采取现代化分析技术制订动态规划以适应复杂多变的流域管理实际
3.对于争水问题,以水资源分配方案为突破口,建立科学论证、民主协商和行政决策相结合的分配机制
第四章 基于整体性治理的流域治理科层式政府间协调机制的创新实践
一 本章的理论分析基础:整体性治理
(一)整体性治理的兴起背景
(二)整体性治理的主要思想
二 贵阳市生态文明建设委员会:整体性治理政府间协调的组织创新
(一)贵阳市生态文明建设委员会的成立背景
(二)贵阳市生态文明建设委员会成立的原因分析
1.环境治理以及生态文明建设的需要
2.大部制实践改革发展的需要
3.现有的政府部门协作上的困难以及碎片化问题
(三)贵阳市生态文明建设委员会政府间协调现状
1.贵阳市生态文明建设委员会部门机构改革分析
2.相关协调机制设计与执行情况分析
3.整合的效果
(四)贵阳市生态文明建设委员会的创新之处
(五)贵阳市生态文明建设委员会在政府间部门协调上面临的困境
1.部门机构改革整合和专业性的矛盾
2.作为“先行者”的改革成本
3.高层领导的负荷和协调问题
4.大部门内的部门主义问题
(六)完善贵阳市生态文明建设委员会政府间部门协调的路径
1.加强部门机构整体的有机整合
2.完善相关协调机制
3.提升领导协调能力
4.提升部门间合作意识,促进部门间合作
小结
三 “河长制”:整体性治理视角下流域治理整合责任机制的探索*
(一)三岔河流域“河长制”治理模式的实施背景
1.流域概况
2.三岔河流域面临的环境问题
3.三岔河流域“碎片化”治理的主要表现
(二)三岔河流域“河长制”的实践
1.三岔河流域“河长制”治理的实施主体
2.三岔河流域“河长制”实施的具体措施
(三)三岔河流域“河长制”治理模式的运行机制
1.责任机制
(1)“河长治污”是对环保问责制规定上的细化
(2)“一票否决”制度
(3)“挂牌办公”制度
(4)考核办法
2.协调机制
(四)三岔河流域“河长制”治理模式实施的成效
1.宣传广泛,公众环保意识增强
2.资金到位,基础设施完善
3.责任落实,部门联动效能提高
4.重点突出,生态建设速度加快
5.技术检测,环境质量得到改善
(五)三岔河流域“河长制”的模式及存在的问题分析
1.关于“河长制”跨部门协同的模式问题*
2.“一票否决”的考核与以GDP为导向的地方政府绩效考核的冲突
3.制度效应的持续性有待提高
4.同行政辖区的政府间协调存在衔接问题
5.公民参与的积极性尚未完全释放,民间环保组织等社会力量参与不够
(六)关于影响“河长制”跨部门协同的效率的因素问题
(七)整体性治理视角下“河长制”的完善
1.从国家层面上实行绿色GDP的政府绩效考核制度
2.从制度层面上完善现有的考评机制
3.完善“河长制”的其他支撑体系
小结
第五章 基于市场型治理的流域治理政府间协调机制的新探索
一 本章的理论工具:市场型协调
(一)流域生态补偿的理论渊源与补偿路径
1.外部效应
2.“公用地悲剧”与“搭便车”
(二)政府主导:补偿而非购买
1.国外的环境服务购买
2.国外环境服务购买的运行环境:市场机制
3.我国流域生态补偿的成功模式
4.流域生态补偿的制度背景:政府主导
5.国外环境服务购买与我国流域生态补偿的差异性剖析
6.我国的流域生态补偿的路径选择
二 清水江流域生态补偿的实践探索
(一)清水江流域概况和传统治理工具
1.主要政策手段
(1)管制
(2)直接供给
(3)政府资助
(4)政府外的其他组织:家庭社区和志愿者组织
2.清水江流域传统治理面临的问题
(1)治理与发展的价值选择悖论
(2)传统的目标的多元化及目标的异化
(3)政府间协调的政策工具的运用受功利意识驱使
(二)清水江流域政府间协调的创新:生态补偿政策工具
1.清水江流域生态补偿政策的出台
(1)清水江流域水污染补偿办法的试运行
(2)清水江流域水污染补偿办法的正式出台
2.清水江流域生态补偿的政策体系
(1)清水江流域生态补偿机制的基本原则
(2)清水江流域生态补偿机制的政策步骤
3.清水江流域生态补偿的政策创新
(1)测量主体的多元化
(2)补偿标准的责任化
(3)补偿资金管理的科学化
(三)清水江流域生态补偿机制的成效和不足
(四)完善清水江流域生态补偿机制的建议
1.责任机制的完善
2.激励机制的完善
3.约束机制的完善
小结
第六章 走向复合型流域公共治理:流域治理政府间协调的发展方向
一 从碎片化治理到复合型公共治理
(一)官僚制的悖论与基于协作的科层制协调的优势与不足
(二)基于整体性治理的科层协调的突破与局限
(三)科层边界的突破:市场型协调机制
二 流域复合型公共治理:碎片化流域治理的全面整合
(一)流域复合型公共治理的概念
(二)复合型流域公共治理的特点
三 复合型公共治理视域下的完善流域治理政府间协调的思路
(一)树立经济发展与流域环境保护的共生观
(二)用绿色GDP进行党政领导干部生态环境考核和问责
1.尽快全面实施绿色GDP考核制度
2.落实党政领导干部生态环境问责制度
(三)变革和完善流域治理政府组织体系
1.关于流域机构改革
2.关于流域治理的大部制改革
3.关于完善组织间协调机制
(四)强化信息公开和环境监测机制
(五)引入更多市场型治理和协调机制弥补科层机制的不足
1.综合考虑,完善生态环境补偿机制
2.在流域治理中进一步探索水权交易和排污权交易等新型市场型政策工具
3.在流域治理中探索实施PPP模式
(六)畅通流域公共治理中公众和社会组织参与的渠道
(七)推广环保法庭,完善法律救济机制
结语
序
后记
总序
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“What is a keeper” in Recycled Paper.
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常纪文、孙宝民:《社会组织的环境民事公益诉讼怪圈》,《瞭望智库》。
2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》。